- Ano III - Nº 16- Junho de 1998

I - INTRODUÇÃO (exposição)
a)  A Constituição;
b)  As Leis;
II - DO DISCURSO (doutrina);
III - DA PRÁTICA(jurisprudência);
IV -CONCLUSÃO.
 
 

I -INTRODUÇÃO
 

 Na presente exposição, analisaremos os dispositivos constitucionais e legais que disciplinam a matéria em destaque, bem como, os aspectos doutrinários (do discurso) ;  relataremos hipóteses  de aplicação do princípio do Controle Externo da Atividade Policial e traremos à colação recente repertório jurisprudencial.

 
     I-a) A Constituição

O controle externo  é função institucional cometida ao Ministério Público via preceito de extração constitucional, cuja localização topográfica se encontra nas balizas do inciso VII, do art. 129, da Carta da República, "in litteris":
 
 "São funções institucionais do Ministério Público:

 I 'usque' VI - "omissis";
 VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior "

 Claro está que esse dispositivo não  é auto-aplicável, tendo seu comando adquirido força plena mediante o ingresso no Direito Positivo das Leis Complementares infra.

 Ressaltamos, também, que se trata de norma constitucional inédita, vez que nenhuma das Cartas antecedentes estipulava regra semelhante, podendo-se mesmo afirmar que a adoção do controle externo se insere no projeto constitucional  de ampliação dos poderes do Ministério Público, e, vale sublinhar, encontra-se vinculado à qualidade ímpar da Instituição de titular exclusiva da ação penal pública (art. 129, I, da CF).

 De observar-se, ainda,  que a função elencada no inciso VI ("expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva") da Constituição Federal serve, circunstancialmente, como importante ferramenta ao exercício do controle em digressão, sem a qual este ver-se-ia, inexoravelmente, manietado.

     I-b) As Leis.
 

 Estatui o versículo 3º, da L.C. nº 75, de 20 de maio de 1993, "verbis":

  "O Ministério Público da União exercerá o controle externo da atividade policial tendo em vista:

a)  o respeito aos fundamentos do Estado Democrático de Direito, aos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, aos princípios informadores das relações internacionais, bem como aos direitos assegurados na Constituição Federal e na lei;
b)  a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio público;
c)  a prevenção e a correção de ilegalidade ou de abuso de poder;
d)  a indisponibilidade da persecução penal;
e)  a competência dos órgãos incumbidos da segurança pública."

 Dimana do art. 9º, do mesmo diploma legal, "in litteris":

"O Ministério Público da União exercerá o controle externo da atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais, podendo:

 I - ter livre ingresso em estabelecimentos policiais      ou prisionais;
 II - ter acesso a quaisquer documentos relativos à atividade-fim policial;
 III -representar à autoridade competente pela adoção de providências para  sanar   a omissão indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder;
 IV-requisitar à autoridade competente a instauração de inquérito policial sobre a omissão ou fato ilícito ocorrido no exercício da atividade policial;
V- promover a ação penal por abuso de poder".
 

 De seu turno, a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público - Lei Federal nº. 8.625/93 - que dispõe sobre normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados não previu , de forma expressa, o controle epigrafado.

Todavia , mediante o disposto em seu art. 80, extendeu aos Ministérios Públicos estaduais todas as normas elencadas na Lei Orgânica do M.P.U., os dispositivos supradestacados, inclusive. É conferir este importantíssimo enunciado legal :
 

"Aplicam-se aos Ministérios Públicos dos Estados , subsidiariamente, as normas da Lei Orgânica do Ministério Público da União."

 De conseguinte, deve-se concluir que o citado art. 80 da Lei 8.625/93, funciona como perfeito elo de ligação  entre a Lei Complementar Federal 75/93 e  todas as Leis Complementares dos entes federativos, conformado coeso sistema legal hábil a instrumentalizar a atuação funcional dos órgãos de execução na esfera do controle externo, dentre outras atribuições.

 Mais. Deflui do comando legal em estudo(art. 80), a desnecessidade das precitadas Leis Complementares deixarem manifestamente consignado em seu leito normativo, regra alusiva ao controle externo da atividade policial.

Sem embargo,  questão relevante repousa na viabilidade dessas Leis Orgânicas - uma vez dispondo expressamente sobre o controle externo -  promoverem, com base na norma de encerramento elencada na primeira parte do  inciso IX, do art. 129, da  Lei Suprema , uma ampliação dos comandos  versados nos arts. 3º e 9º, da L.C. 75/93, dispondo sobre a criação de Corregedorias Especiais, inclusive.
 
 
     II - Do Discurso

 Dentre os doutrinadores que mais se detiveram no estudo dessa importante função ministerial , merece destaque o mestre Hugo Nigro Mazzili, que, com a clareza  que lhe é peculiar, ensina-nos:

 "(...) que , embora não o diga expressamente a Constituição , o contole externo que o Ministério Público deve exercer sobre a polícia destina-se especialmente àquelas áreas em que a atividade policial se relaciona com as funções institucionais do Ministério Público, como por excelência, a polícia judiciária e a apuração de infrações penais pela autoridade policial  (...) intentou o constituinte de 1988 criar um sistema precípuo de fiscalização, um sistema de vigilância e verificação administrativa, teleologicamente dirigido à melhor coleta dos elementos de convicção que se destinam a formar a opinio delictis do promotor de justiça, fim último do inquérito policial."  Grifo meu.

Conclui o mesmo autor :

 "Por certo não é intuito do legislador criar verdadeira hierarquia ou disciplina administrativa, subordinando a autoridade policial aos agentes do Ministério Público, entretanto, não se pode afastar em tese  a conveniência de estabelecer uma forma de corregedoria do Ministério Público em relação à polícia, nos moldes que a exercia o Poder Judiciário, antes da Constituição de 1988. Com efeito, entre as formas de corregedoria que a nova Constituição atribuiu ao Poder Judiciário, não está aquela sobre a atividade policial (cf. arts. 96, I, b e 236, P.1º)". Grifei.

Primeiramente, apesar do correto destaque conferido pelo ilustre doutrinador ao controle sobre a Polícia Judiciária (civil e federal), impende frisar que não há fundamento constitucional para imunizar as Polícias Militares do raio de fiscalização externa conferido ao "Parquet", mormente quando estas atuam investigando crimes  (cf. C.P.M.), isto é,  quando funcionam como polícia repressiva.

Deveras, a atividade em destaque volve-se primordialmente à Polícia Judiciária; todavia, a realidade cambiante e multifária não permite afastarmos , "tout court", a possibilidade do eventual  exercício do controle externo sobre a Polícia Militar.
 
Por outro giro, entendemos como absolutamente factível e salutar a criação de Corregedorias com o objetivo de implementar a função prevista no art. 129, VII, da Constituição da República.

A atividade correicional empreendida por um órgão específico do Ministério Público (Corregedoria) propiciaria, sem dúvida, maior organicidade e controle, permitindo que  a instituição passasse a laborar de forma sistemática na fiscalização da atividade policial, atuando não só repressivamente mas , sobretudo,  de forma a prevenir toda sorte de irregularidades, mediante permanente vigilância e verificação administrativa.

Impende frisar que a criação de um órgão estruturado - tecnologicamente adaptado - volvido ao controle externo da atividade policial, implicaria,  virtualmente, numa efetiva materialização deste controle, retirando-o do discurso, projetando-o na realidade, conferindo-lhe densidade e conseqüência .

Efetivamente, não pode o Promotor de Justiça como órgão de execução se furtar  a cumprir a tarefa constitucional em destaque.

Todavia, parece-nos evidente que ao revés de termos uma ação esporádica e tópica lograria o Ministério Público muito mais êxito nesse  mister complexo e repleto de dificuldades, se as sugeridas Corregedorias fossem criadas tanto para apontar falhas administrativas, como para instaurar procedimentos investigativos - não exercendo controle hierárquico, por exercer um controle muito mais amplo : controle finalístico.

A par disso, é irrefutável que um Gabinete especializado na perene fiscalização da atividade policial  imporia (efeito psicológico) aos agentes policiais um grau mais elevado de responsabilidade e de respeito à lei.
 

     III - Da Prática

 Diuturnamente, vê-se o Promotor de Justiça instado a manejar os instrumentos constitucionais e legais que lhe foram outorgados, colimando implementar o controle externo.

 De outro lado, são notórias as dificuldades da Polícia Judiciária, oscilando desde a falta de material de expediente e de equipamentos  adequados ao combate às múltiplas formas de condutas delituosas, até à proverbial carência de recursos humanos.

 Deficiências essas cujas razões estruturais refogem ao objeto do presente ensaio (por envolverem aspectos histórico-culturais), mas que podem ser sintetizadas em uma surrada frase ou clichê: "Falta de vontade política dos governantes".

 Cabe,  portanto, ao  Ministério Público fazer com que a Polícia Judiciária exerça sua função primordial, qual seja, investigar crimes -  sem cometer crimes.

 Para tanto , necessário se faz que os órgãos do "Parquet" funcionem como verdadeiros curadores do Inquérito Policial intervindo sempre e quando os interesses da persecução criminal  demandarem um procedimento invasivo.

 Por "procedimento invasivo" tenho toda a atuação ministerial voltada à escorreita apuração de  delitos cometidos por pessoas envolvidas com a atividade policial.

 Sem que se utilize o método invasivo, não há controle externo possível.

 Tal atividade envolve e exige a visita a Cadeias Públicas, Presídios, Delegacias de Polícia - onde deve ser minuciosamente observado o Livro de Registro de I.Pol. (Livro do Tombo) ; demanda, outrossim, a observância das requisições ministeriais (requisição de diligências e/ou abertura de Inquéritos), a fiscalização do cumprimento da Lei (arts.6º,10,17 e 169, dentre outros, do C.P.P.) e da Constituição Federal (parágrafo 4º do art. 144, CF, por exemplo)  ;   e , "last but not least", excepcionalmente, a instauração e presidência de investigações (o titular da ação penal pode e deve, quando necesário, presidir investigações).

Evidente, como pontuamos acima, que uma Corregedoria Especializada (dotada de estrutura técnico-operacional) estaria muito mais capacitada para a execução dessas tarefas.

 Referentemente à competência do Ministério Público para instaurar procedimentos investigativos que possam redundar em denúncias contra membros da polícia, parece-nos que o texto constitucional não deixa qualquer margem de dúvida a esse respeito - do contrário o controle externo seria um mero adorno, uma peça decorativa sem qualquer valor prático...

 Contudo, apesar da clareza meridiana da Constituição e dos textos legais que regem a matéria, de forma minoritária, despontam duas insuladas decisões da lavra do Tribunal Regional Federal da 2ª. Região (HC. Nº. 96.02.35446-1, 2ª T., Rel. Silvério Cabral, 11.12.96, e, HC nº 97.02.09315-5 - 1ª T. Rel. Nei Fonseca, 06/08/97) acolhendo o entendimento de que ao Ministério Público não é permitido proceder investigações de natureza criminal, sob o  equivocado fundamento  de que se trata de atribuição imanente aos poderes conferidos  com exclusividade à Polícia Judiciária.

 Tais julgados, lamentavelmente, "venia concessa", negam vigência ao disposto no art. 129, VI, da Lei das Leis e , implicitamente, afrontam o controle externo da atividade policial, que se constitui, a nosso juízo, em verdadeira função-princípio .

 Dizemos "princípio" porque a função em destaque, mercê de Lei Complementar,  é guardiã do respeito aos fundamentos do Estado de Direito emblemados no portal da Carta Suprema (a soberania; a cidadania; a dignidade da pessoa humana; os valores sociais do trabalho e da livre  iniciativa; o pluralismo político);  aos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil; aos princípios informadores das relações internacionais; bem como, aos direitos assegurados na Constituição do Brasil(cf. o art. 3º, alínea "a" da Lei Complementar 75/93). Princípio, portanto, na acepção de "mandamento nuclear de um sistema"

 Ressalte-se que toda e qualquer ameaça ou lesão (proveniente de órgãos das Polícias Judiciárias e Militar)  aos Princípios Fundamentais  do Estado Democrático de Direito; aos objetivos  fundamentais da República Federativa do Brasil; aos princípios informadores das relações internacionais; bem como, aos direitos assegurados na C.F. e na Lei, demandam pronta atuação do Ministério Público - força do controle externo de sede altiplana.

 Assim, pretender que a Polícia detenha o monopólio da atividade investigativa  é deixar ao seu  talante a apuração de ilícitos, como o abuso de poder ou mesmo tortura (art. 1º, I, a, da Lei 9.455/97), eventualmente praticados por seus membros, relegando ao oblívio o disposto em o art. 3º, alínea "c", parte final, da LC nº75/93, fazendo rosto à Constituição Federal. E, ao demais, não se pode condescender com o crime.

 De feito, não se compadece com o vigente Estado Democrático de Direito  conferir a importante tarefa de investigar delitos a uma única instituição.

Não permite o sistema de freios e contrapesos (cheks and balances) que o Poder Executivo (que detém o efetivo controle hierárquico sobre a Polícia) seja senhor absoluto da relevante  atribuição em descortino.

 Tal atividade é e deve ser compartilhada. Tanto o Ministério Público  como o Legislativo (art. 58, Parágrafo 3º, da C.F.) funcionam, excepcionalmente, como destacados atores do mister investigativo.  Talqualmente o Judiciário . Ao primeiro, porém, não só está franqueada a investigação inquisitiva, como se encontra mandamentalmente obrigado a exercer ininterrupta vigilância sobre as atividades da Polícia.

 Logo, a nosso pensar e sentir, não serão julgados isolados e dissonantes do trinado do Pretório Excelso que irão coartar função institucional de sede constitucional e de importância máxima à sedimentação da democracia e à realização do "welfare state".

 Decidiu o colendo S.T.F.:

    "Não há dúvida de que a lei em tela (Lei 9.034/95) subtraiu da Polícia a iniciativa desse procedimento investigatório especial, em face de sua própria natureza, cometendo-o diretamente ao Juiz, pelo fato peculiar de destinar-se o expediente ao acesso a dados, documentos e informações protegidas pelo sigilo constitucional (...)Ainda quanto à concessão de poderes investigatórios, a própria Constituição Federal , no parágrafo 3º do art. 58, conferiu-os às Comissões Parlamentares de Inquérito, determinando que as suas conclusões serão encaminhadas diretamente ao Ministério Público para a promoção da responsabilidade civil ou criminal de infratores (...)Diga-se o mesmo com relação à Lei de Falências que pelos seus artigos 103 e seguintes trata do inquérito judicial (...)
    "Assim sendo tenho que a expressão 'com exclusividade' inserida na regra contida no inciso IV do parágrafo 1º do art. 144 da CF, deve ser interpretada no sentido de excluir das demais polícias elencadas nos incisos II a V do referido artigo, inclusive as de âmbito federal (rodoviária e ferroviária) a destinação de exercer as funções de Polícia Judiciária da União.
    "Ao cuidar das funções de polícia judiciária e investigações  criminais atribuídas às Polícias Civis , o texto constitucional do parágrafo 4º do art. 144 não utiliza o termo 'exclusividade'" (In , ADIN-1517-UF- Relator, Ministro Maurício Corrêa - STF - Informativo 71).Grifei.
 

 Já o EgrégioTribunal Regional Federal da 4ª Região proferiu a seguinte ementa:
 

  "Habeas Corpus. Denúncia oferecida com base em investigação procedida pelo Ministério Público. Liberação irregular de mercadorias descaminhadas. 1. O Inquérito Policial é , em regra, atribuição da autoridade policial. 2. O "Parquet" pode investigar fatos, poder que se inclui no mais amplo de fiscalizar a correta execução da lei.(...)4. Tal poder do órgão ministerial mais avulta, quando os envolvidos na infração penal são autoridades policiais submetidas ao controle externo do Ministério Público." (HC nr. 97.04.26750-9-PR (Rel. Juiz Fábio Bittencourt da Rosa - 26/06/97).Grifo meu.
 
 
 

            IV - CONCLUSÃO
 
 
 

 Em apertada síntese:

1)  A função do controle externo da atividade policial é autorizativa  da realização de investigações criminais pelo Ministério Público;
 
2)  A investigação criminal não é monopólio da Polícia Judiciária;
 
3)  A criação de Corregedorias Especializadas no controle externo viabilizaria uma sistematização do citado controle, passando-se do discurso à prática;
 
4)  O Controle Externo é verdadeira função-princípio (ou guardiã de princípios), pois, visa  resguardar preceitos fundamentais elencados na Carta Magna;
 
5)  Ao Ministério Público foram conferidos tanto o Inquérito Civil como o Inquérito Criminal - como instrumentos de sua atuação de órgão essencial à  defesa da ordem jurídica e do regime democrático (art. 127, "caput", CP);
 
6)   A plena implementação do controle externo  repercutirá positivamente na atividade da Polícia Judiciária, vez que obrigará o executivo a alocar maiores  recursos para que haja, ao menos , uma  adequação tecnológica à realidade criminógena, qualificando melhor seus agentes (política de recursos humanos),  para assim prestar efetiva Segurança Pública (art.144, "caput", CF).
 
7)  Se o "Parquet' detém o controle externo sobre a polícia (finalístico) e pode investigar crimes praticados por policiais ou "extranei", nada impede - desde que haja previsão nas respectivas Leis Orgânicas - que as Corregedorias de Polícia do Ministério Público tenham em seus  quadros pessoal especializado (peritos, detetives etc.), objetivando desempenhar escorreitamente essa função.
 
 
 

Bibliografia:
 

1-  A Constituição na Visão dos Tribunais - Interpretação e Julgados artigo por artigo - Tribunal Regional Federal da 1ª Região - Gabinete da Revista - 1997 - Volume 2 - Pág. 932;
2-  O Ministério Público na Constituição de 1988 - Hugo Nigro Mazzilli - Ed. Saraiva - 1989 - Pág. 117;
3-   Regime Jurídico do Ministério Público - Ed. Saraiva - 1993 - Pág.172/173;
4-   Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, pp. 450/451;
5-   Informativo STF, nr. 71.
 
 
 

Endereço Eletrônico: guilh@cgnet.com.br