- Ano V - Nº 48 - julho de 2001


 

 

O MERCOSUL TEM FUTURO?

 

Luís Gonzaga de Melo - Ex professor da UFPB e professor de Direito Internacional no Centro de Ciências Jurídicas da Universidade Estadual da Paraíba.

 

O flagelo provocado pelos dois grandes conflitos mundiais (1914-18 e 1939-45) produziram milhões de mortos e mutilados. Além disto, conflitos pontuais em várias partes do planeta e a bipolarização do mundo entre os blocos capitalista e socialista despertaram a humanidade para a necessidade de se construir uma paz duradoura.

A paz, é evidente, não deve ser entendida como a simples ausência de guerra. Ela deverá ser construída e mantida através de um ordenamento jurídico internacional que garanta as reais condições para a sua manutenção. Estas condições são, sobretudo, de ordem social, política e econômica.

Já bem distantes estão os tempos do "si vis pacem, para bellum" dos romanos. A paz não é o mero equilíbrio de forças entre as nações. Em 1966, através do precioso documento Gaudium et Spes, do Concílio Vaticano II, Paulo VI já alertava no sentido de que

"convençam-se os homens de que a corrida aos armamentos, a que se entregam muitas nações, não é caminho seguro para uma firme manutenção da paz; e de que o pretenso desequilíbrio daí resultante não é uma paz segura e verdadeira... Para edificar a paz, é preciso, antes de mais nada, eliminar as causas das discórdias entre os homens, que são as que alimentam a guerra, sobretudo as injustiças. Muitas delas proveem das excessivas desigualdades econômicas".

E o mesmo documento insta para que "criem-se instituições aptas para promover e regular o comércio internacional, sobretudo com as nações menos desenvolvidas e para compensar as deficiências que ainda perduram, nascidas da excessiva desigualdade de poder entre as nações"(Gaudium et Spes, p.119).

Portanto, a construção da paz supõe ações concretas, voltadas para a persecução de objetivos comuns. Daí, o surgimento de grandes organizações internacionais, tais como a Organização Internacional do Trabalho (1919), Organização das Nações Unidas (1945), Organização Mundial do Comércio (1994) e de tantos outros tratados, convenções e protocolos, envolvendo uma multiplicidade de Estados.

É verdade que alguns desses órgãos, a exemplo da ONU, por conta de sua própria estrutura (com um Conselho de Segurança dominado pelos "cinco grandes", com direito de veto e a ausência de um "jus cogendi") , fez que seus Estatutos tenham se reduzido a uma Carta de Intenções, com uma extraordinária força moral e política, mas cujas Resoluções são constantemente desrespeitadas.

Estes macroorganismos se fundamentam nos ordenamentos jurídicos de cada Estado, nos princípios gerais do Direito e no Direito Internacional ou Direito das Gentes. O art. 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justiça, p.e., deixa clara esta norma:

"A Carta, cuja função é decidir de acordo com o Direito Internacional, as controvérsias que lhe forem submetidas, aplicará os princípios gerais do Direito, reconhecidos pelas nações civilizadas".

Os princípios gerais do Direito Internacional têm norteado os ordenamentos jurídicos, que os incluíram em suas constituições, no processo que se convencionou chamar de constitucionalização do Direito Internacional. O Brasil, p.e., não faz exceção a esta "quase regra", quando, no art. 4º de nossa Lei Maior, explicita que " a República Federativa do Brasil rege-se, nas suas relações internacionais, pelos seguintes princípios:

I. independência nacional;

II. prevalência dos direitos humanos;

III. autodeterminação dos povos;

IV. não intervenção;

V. igualdade entre os Estados;

VI. defesa da paz;

VII. solução pacífica dos conflitos;

VIII. repúdio ao terrorismo e ao racismo;

IX. cooperação entre os povos;

X. concessão de asilo político.

Este "decálogo" sintetiza muito bem as intenções e propósitos do Estado brasileiro no que tange às relações internacionais.

Por outro lado, a edificação da paz e do desenvolvimento dos povos passa necessariamente pela realização de acordos bi e multilaterais, envolvendo interesses econômicos, políticos, sociais etc.

Neste contexto, se situam organizações como a União Européia (EU), o Acordo Norte-americano de Livre Comércio (NAFTA), a Comunidade de Estados Independentes (CEI) e o Mercado Comum do Cone Sul (MERCOSUL).

 

MERCOSUL - Antecedentes Históricos

A década de cinqüenta foi extremamente rica na produção de acordos internacionais, sobretudo comerciais. Já em 1950, é criado o Conselho de Assistência Econômica Mútua (COMECON), reunindo, com a União Soviética, a Albânia, a Alemanha do Leste, a Hungria, a Polônia, a Romênia e a Checoslováquia. Em 1957, o Tratado de Roma cria a Comunidade Econômica Européia, constituída pela Alemanha, França, Itália, Bélgica, Holanda e Luxemburgo. Neste mesmo ano, é criada a Comunidade do Carvão e do Aço, constituída pelos mesmos países, que foram denominados de Grupo dos Seis. Em 1959, criou-se o Mercado Comum Europeu, também através do Tratado de Roma.

A constituição desses e outros tratados exerceu uma forte influência sobre os países da América Latina, levando-os a empreender esforços no sentido de sua integração. Assim é que os primeiros passos para a integração do subcontinente latino-americano se verificaram em 1960, com a criação da Associação Latino-americana de Livre Comércio(ALALC), com um forte apoio da CEPAL (Comissão Econômica Para a América Latina), criada em 1948, constituída pelo Brasil, Argentina, Chile e Uruguai.

Todavia, a ALALC teve vida curta: já em 1965, a Associação mostrava seus primeiros sinais de debilidade, fazendo que alguns de seus associados (Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru) se unissem para a formação do chamado Grupo Andino, em 1969. Quanto à ALALC, em 1980 foi rebatizada de Associação Latino-americana de Integração (ALADI), composta por onze países latino-americanos, entre os quais o Brasil, a Argentina, Paraguai e Uruguai.

Como as suas congêneres européias, a ALADI tinha como objetivos:

Quanto ao Grupo Andino, experimentou um longo período sem conseguir dizer a que veio , enfrentando muitas dificuldades para colimar os objetivos para os quais foi criado, inclusive diante de problemas políticos não superados.

Todavia, é inegável o esforço dos países latino-americanos por se integrarem política, econômica e socialmente, a partir das décadas de cinqüenta e sessenta do século passado.

Quanto ao Brasil, especificamente, sempre colocou como um dos pilares de sua política exterior a integração plena da América Latina. Nossa história está permeada de iniciativas nesse sentido, quer através de atos, quer de palavras. Mais recentemente, nossa Carta Magna enfatiza que:

"a República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando a formação de uma comunidade latino-americana de nações" (Art.4º, parágrafo único).

Entretanto, quer nos parecer, apesar dos pesares – e os pesares são muitos – que o Mercado Comum do Cone Sul – MERCOSUL, se constitui naquele que se apresenta com maiores chances de sucesso. Até por razões geo-políticas, uma vez que já se encontram também estruturados e em pleno funcionamento dois grandes blocos regionais: O NAFTA (North American Free Trade Agreement) e a UE (Union Européenne). O primeiro, reunindo Estados Unidos, Canadá e México e, o segundo, dezessete países da Europa. Sem falar na CEI (Comunidade de Estados Independentes) que vem encontrando muitas dificuldades para se estruturar.

Esses blocos já formados se constituem, a um tempo, em um estímulo e em um desafio para a América Latina.

ESTRUTURA ORGÂNICA

Duas Atas, a de Iguaçu (1986) e a de Buenos Aires (1990) foram as antecedentes mais imediatas para a criação do MERCOSUL. Ambas propunham, ainda, a nível somente de Brasil e Argentina, a integração econômica regional.

Após as necessárias gestões e negociações, finalmente teve lugar a assinatura, em março de 91, do Tratado de Assunção, já contando com a participação, além do Brasil e da Argentina, do Uruguai e do Paraguai.

Quanto à Bolívia e ao Chile, assinaram Acordo de Adesão ao MERCOSUL em 1996.

Como acontece com a preparação da maioria dos tratados que envolvem muitos ajustes, o Tratado de Assunção já previa um período de transição, até dezembro de 94, para que os citados países reunissem as condições de edificação do Mercado Comum, com a implantação da livre circulação de bens, serviços e fatores de produção.

Com efeito, já em seu art. 1º, o Tratado prevê

"a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países através, entre outros, da eliminação dos direitos alfandegários e restrições não tarifárias à circulação de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente; o estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoção de uma política comercial comum em relação a terceiros Estados ou agrupamento de Estados e a coordenação de posições em foros econômico-comerciais, regionais e internacionais; a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os Estados-partes; de comércio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetária, cambial e de capitais; de serviços, alfandegária, de transportes, comunicações e outras que se acordem, a fim de assegurar condições adequadas de concorrência entre os Estados-partes e o compromisso dos Estados-partes de harmonizar suas legislações nas áreas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integração".

Já a partir de 94, os Estados-membros do MERCOSUL resolveram implantar a união aduaneira, criando a Tarifa Externa Comum (TEC) na importação de produtos de outros países não integrantes do bloco. A TEC se constitui em um instrumento de defesa dos países-membros com relação à concorrência de terceiros.

Como se vê, o art. 1º já "amarra" praticamente todos os pontos fundamentais para a efetiva implantação de um Mercado Comum dos países da América Latina:

Do art. 2º ao 8º, prevêem-se medidas práticas, que visam assegurar a execução de uma política que garanta um tratamento igual entre os Estados-partes e terceiros, como a defesa anti dumping e práticas desleais de comércio.

O capítulo 2º, que compreende os artigos 9º a 17, trata da estrutura orgânica do MERCOSUL. Estabelece que a administração superior e a execução do Tratado e dos órgãos específicos cabe a dois setores:

O capítulo 2º prevê, também, a criação de vários subgrupos de trabalho, que cuidam de assuntos específicos. Assim é que foram instituídos onze subgrupos:

  1. Assuntos Comerciais, como práticas desleais de comércio;

  2. Assuntos Aduaneiros, visando a uniformização da legislação, documentação, segurança, controle zoofitosanitário etc.;

  3. Normas Técnicas, relativas a sistemas de telecomunicações, embalagens etc.;

  4. Política Fiscal e Monetária, regime cambial, movimento de capitais, sistema financeiro etc.;

  5. Transportes terrestres, rodoviários e ferroviários;

  6. Transporte marítimo, inclusive visando dar preferência às frotas dos países-membros;

  7. Siderurgia (níquel, chumbo, zinco...) papel e celulose, componentes eletrônicos, telecomunicações...

  8. Harmonizar a legislação relativa à política agrícola, tanto para a agropecuária, quanto para a agroindústria dos Estados-partes;

  9. Política Energética, envolvendo também ecologia, meio ambiente, proteção da atmosfera, florestas etc;

  10. Coordenação das Políticas macroeconômicas, envolvendo as privatizações, reformas fiscal, estabilização da moeda etc.;

  11. Relações Trabalhistas, emprego e securidade social, envolvendo as questões sócio-trabalhistas.

O PROTOCOLO DE OURO PRETO

Em dezembro de 1994, o Conselho do MERCOSUL se reuniu na cidade de Ouro Preto (MG), com a participação dos presidentes dos quatro Estados-Membros, além do presidente da Bolívia e do Ministro da Economia do Chile, como convidados.

Este evento deu um passo muito importante, firmando posição no sentido de que o Organismo não concentre os seus esforços somente na política econômica, mas tomou consciência também da importância que deve ser atribuída aos aspectos sociais, tais como educação e cultura, meio ambiente e comunicações.

Aí se discutiu, também, a necessidade de estabelecimento de acordos com organismos internacionais do mesmo gênero, tais como a União Européia e o NAFTA.

Por outro lado, o Protocolo de Ouro Preto conferiu ao MERCOSUL personalidade jurídica e definiu a sua estrutura institucional, dotando-a dos seguintes órgãos:

  1. O Conselho do MERCOSUL, integrado pelos presidentes dos quatro países-membros, dos ministros das Relações Exteriores (ou equivalente) dos quatro países-membros.

O Conselho reunir-se-à tantas vezes quantas se fizer necessário. Em pelo menos uma destas reuniões far-se-ão presentes os presidentes dos quatro países que compõem o MERCOSUL (art.11)

A presidência do Conselho caberá, de maneira alternada e pelo período de seis meses, a cada um dos Estados-membros e as reuniões serão coordenadas pelos ministros das Relações Exteriores de cada um dos países (art.12).

Uma das atribuições mais importantes do Conselho é a assinatura de Acordos com terceiros países e organizações internacionais.

2. O Grupo MERCOSUL se constitui no órgão executivo do Organismo. Como o Conselho, ele é também coordenado pelos Ministros das Relações Exteriores. Quanto às suas atribuições cabe-lhe, entre outras:

a) responsabilizar-se pelo cumprimento do Tratado, inclusive quanto às decisões tomadas pelo Conselho;

b) viabilizar a aplicação do Programa de Liberação Comercial;

c) estabelecer e coordenar programas de trabalho, com vistas a assegurar a constituição e bom funcionamento do MERCOSUL (art. 13);

3. a Comissão de Comércio é o órgão responsável pela aplicação dos instrumentos de política comercial comum que forem fixadas entre os Estados-Membros, assim como proceder ao acompanhamento dos temas que dizem respeito à política comercial, tanto no âmbito do próprio MERCOSUL, quanto com relação a outros Estados;

4. a Comissão Parlamentar Conjunta é o órgão que representa os parlamentos dos Estados-Membros, sendo seus componentes escolhidos pelos parlamentos dos mesmos;

5. o Foro Consultivo Econômico-Social tem como função representar os organismos econômico-sociais de cada um dos Estados que constituem o MERCOSUL;

6- finalmente, a Secretaria Administrativa tem sob sua responsabilidade a organização do arquivo, produzir documentos para publicação e divulgação dos mesmos.

FONTES JURÍDICAS

As primeiras fontes jurídicas do MERCOSUL se constituem do próprio Tratado de Assunção, assim como de instrumentos complementares; dos diversos Acordos celebrados pelos organismos, assim como das Decisões do Conselho e das Resoluções do Grupo MERCOSUL

COMUNICADO CONJUNTO DOS PRESIDENTES DOS PAÍSES DO MERCOSUL

No Encontro de Ouro Preto (Dezembro de 1994), os presidentes dos países que integram a Entidade assinaram uma Declaração, da qual vale a pena salientar os seguintes pontos:

- dentre os valores defendidos pelo Organismo, especial atenção deverá ser dada à defesa da democracia, como dado fundamental para o próprio desenvolvimento da macro região;

- como corolário desta convicção, atendimento especial deverá ser dado aos setores da educação, ciência e tecnologia, cultura, meio ambiente, entre outros, como valores transcendentes àqueles puramente econômicos e sociais;

- consideraram como positivos os resultados da Cúpula Hemisférica de Miami (dezembro de 94), que examinou a possibilidade de acordos entre o MERCOSUL e outros organismos macro regionais, como a União Européia e a ALCA.

DISPARIDADES INTRA REGIONAIS

São inegáveis os avanços obtidos no âmbito do MERCOSUL, sobretudo no que diz respeito às trocas comerciais. Houve, com efeito, um considerável desenvolvimento neste setor, valendo lembrar que no período 91-97 do século recém findo, o comércio entre os quatro países saltou dos seis bilhões para os vinte e um bilhões de dólares.

Todavia, as dificuldades para a implantação do Organismo não têm sido pequenas. Com efeito, não tem sido fácil – muito pelo contrário – a implantação do MERCOSUL, em face, entre outras coisas, das desigualdades, em muitos aspectos, entre os quatro países.

Sem ter a pretensão de esgotar o leque dessas desigualdades, vale a pena elencar algumas delas:

1. sob o aspecto territorial, enquanto o Brasil conta com 8.5 milhões de k2., a Argentina mede 2.8 k2, o Paraguai se estende por 407 mil e, o Uruguai não ultrapassa os 176 mil.

Isto já se constitui em um primeiro dado, que oferece uma idéia das limitação dos recursos naturais, da fronteira agrícola etc.;

2. do ponto de vista populacional, as disparidades não são menores: enquanto a população brasileira atinge os 176 milhões de habitantes, a Argentina conta com 35 milhões, a paraguaia é de 5.1 milhões e a uruguaia não ultrapassa os 3.2 milhões. Em outras palavras, a população brasileira é cerca de quatro vezes a população total de seus associados;

3. sob o aspecto econômico, a balança continua a pesar – e muito – em favor do Brasil,. Com efeito, enquanto o nosso PIB gira em torno dos 750 bilhões de dólares, o da Argentina é de 292 bilhões (equivalente, mais ou menos, ao PIB de São Paulo), o do Uruguai é de 19 bilhões (um pouco inferior ao de Pernambuco, que é de 20 bilhões) e o do Paraguai apenas atinge os nove bilhões( equiparando-se ao do Maranhão). Não é sem razão, portanto, que o mercado paraguaio corresponde a 0.5% do brasileiro.

Estes números mostram, ademais, porque o PIB brasileiro corresponde a cerca de 70% do MERCOSUL;

4. Somente com relação à renda per capita, a Argentina está muito à frente do Brasil (com 8.300 dólares), enquanto a nossa e a do Uruguai praticamente se equiparam ( em torno de 4.800 dólares), mesmo assim ainda bem superior à do Paraguai (que não ultrapassa os 1.400 dólares).

Com relação ao desenvolvimento industrial, o Brasil passou por um processo de acelerada modernização, enquanto os seus associados sofreram o sucateamento de seu parque industrial.

Estes dados, além de outros, naturalmente explicam porque, no período de 90-96, 40% dos investimentos americanos se realizaram no Brasil, enquanto os investimentos da EU representaram 48%.

5, Como se não bastasse, ainda resta um longo espaço para que os quatro países passam ajustar suas políticas no setor não alfandegário, especialmente com relação aos requisitos de qualidade, implantação de rígidos controles fitosanitários e bromatológicos, regulamentação relativa a pesos e medidas, um código comum de defesa do consumidor, políticas de meio ambiente etc.

6. Finamente, o MERCOSUL precisa buscar mais o modelo de integração da União Européia e menos o do NAFTA, que persegue somente objetivos comerciais, em que os parceiros se constituam, sobretudo, em reserva de mercado para a maior economia do planeta.

A este propósito, vale lembrar a carência de uma cultura de integração do subcontinente, cujos países adotam, muitas vezes, uma política de se fechar em si mesmos e se voltarem, quando muito, para os interesses do "grande irmão do Norte". Não foi à toa que, na década de sessenta do século passado, o então ministro das Relações Exteriores do Brasil, Juracy Magalhães, dizia que "o que é bom para os Estados Unidos é bom para o Brasil".

Por outro lado, a Argentina e o Chile sonham com uma adesão aos projetos comerciais norte-americanos, embora sem uma análise mais crítica e profunda do que isto significa para o processo de desenvolvimento deles próprios. São freqüentes as críticas que o ministro da Economia da Argentina, Domingos Cavallo, produz contra o MERCOSUL.

Por outro lado o Chile, que assinou Acordo de Adesão ao MERCOSUL em 96, em dezembro de 2000 anunciou que estava negociando tratados comerciais com os Estados Unidos. Embora que o Governo brasileiro só tenha tomado conhecimento do fato através da Embaixada Americana...

 

Quer nos parecer que um dos pontos mais vulneráveis do MERCOSUL é a pouca ou nenhuma preocupação com o social. Maurício Rands ( in AMATRA II, Ano II, N.4, Fev. 2001) observa que, tanto o Tratado do MERCOSUL, quanto o Protocolo de Buenos Aires nenhuma menção fazem a uma política social. Somente em 1980, é que foi assinada a Carta Sócio-Laboral do MERCOSUL. Antes disto, o Protocolo de Ouro Preto (1994) definiu, em sua estrutura institucional, a criação de um Conselho Consultivo Econômico –Social, mas sem qualquer poder de decisão.

A Carta Sócio-Laboral pode ser resumida em três pontos:

a) Direito Individuais, sobretudo com relação à não discriminação e à igualdade de direitos do trabalhador migrante;

b) Direitos Coletivos, especialmente quanto à liberdade de associação, garantia de filiação sindical, direito de greve etc.:

c) Direitos Obrigacionais: respeito aos direitos fundamentais inscritos na Carta.

Um programa de integração jamais poderia se limitar ao campo puramente comercial, sem levar em conta compromissos de integração política, sociocultural etc.

De todos os problemas, porém, que enfrenta o projeto de integração latino-americano o mais sério é aquele que diz respeito à sua própria existência e consolidação: a pressão dos Estados Unidos pela criação da Área de Livre Comércio das Américas – ALCA. Mas isto será tema para um próximo artigo, quando ficará mais clara a resposta, se o MERCOSUL tem futuro...

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

AMATRA II, Ano II, No. 4, Fev. 2001

JUNIOR, Armando Alves Garcia, Mercosul, Legislação Fundamental Específica, ed. Em português e espanhol, Jurídica Brasileira, S.Paulo, 1997.

Mello, Celso D. de Albuquerque, Direito Constitucional Internacional, 2 ed., Renovar, Rio-S.Paulo, 2000.

SIMONSEN ASSOCIADOS, MERCOSUL de Fato, Fatores de Competitividade Para o Sucesso Empresarial de Um Novo e Forte Mercado Emergente, Makron Books, S. Paulo, 1998.

SOARES, Esther Bueno, MERCOSUL, Desenvolvimento Histórico, ed. Oliveira Mendes, Liv. Del Rey ed., S.paulo, 1997.