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A EFICÁCIA DE TÍTULO EXECUTIVO DADA ÀS DECISÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Rodrigo Azevedo Toscano de Brito* - Advogado e Pós-Graduando em Direito Processual Civil (em nível de especialização) pelo IPÊ - Institutos Paraibanos de Educação.

CAPÍTULO I

Noções introdutórias

O presente trabalho tem, essencialmente, um caráter processual civil, versando mais especificamente sobre títulos executivos. Entretanto, devido à natureza do tema, mister se faz destacar a necessidade de visitar outros ramos do direito, uma vez que o exige essa inter-relação. Assim, para uma abordagem pertinente sobre a eficácia executiva das decisões dos Tribunais de Contas, é necessário fazer-se uma incursão pelo direito constitucional, direito administrativo, direito civil, entre outros. Como resultado dessa inter-relação, observar-se-á que, em alguns pontos, o caráter eminentemente processual deste estudo divide espaço com outras matérias.

Tendo em vista a nova conjuntura que o Brasil vem conhecendo nos últimos anos, na qual a probidade administrativa passou a ser tratada com mais cuidado pelos agentes públicos e pela própria sociedade e, ainda, o retorno do nosso país ao Estado de Direito, temas como o que será aqui tratado vêm despertando grande interesse.

O Tribunal de Contas, apesar das críticas fundadas na morosidade dos processos que lhe são submetidos, emite com regularidade decisões, julgando os responsáveis pela aplicação, gerenciamento, arrecadação e administração de dinheiros, bens e valores públicos. Isso faz surgir uma discussão jurídico-processual que é o fundamento deste trabalho, na medida em que, em última análise, seu objetivo é chegar a algumas conclusões sobre a natureza jurídica daquelas decisões: se podem ser executadas judicialmente, qual a forma utilizada para essa execução, qual o instrumento hábil, de quem é a legitimidade ativa para a execução etc. São assuntos que possuem em si um caráter teórico, mas se refletem com profundidade na vida prática dos advogados, dos magistrados e dos membros do Ministério Público.

Na análise deste tema, preliminarmente serão focalizadas as linhas atuais do processo civil em relação aos títulos executivos. Paralelamente, serão abordados assuntos relacionados diretamente a tais títulos, situando-se as decisões dos Tribunais de Contas dentro desse contexto.

Outro aspecto que se faz necessário, para que se possa entender o tema com mais precisão, diz respeito aos próprios Tribunais de Contas, ou seja, sua competência, sua contextualização na Constituição Federal e seus procedimentos internos que podem resultar em decisões que interessam diretamente a este trabalho, dentre outros pontos.

O assunto aqui tratado dá ensejo a uma análise que pode focalizar as três esferas administrativas, quais sejam, federal, estadual e municipal. O trabalho procurará ater-se às duas últimas, sem deixar de fazer considerações sobre a primeira.

Não se pretende fazer um trabalho complexo, que possa exaurir todos os elementos relativos à matéria. Todavia, a abordagem será a mais abrangente possível, no sentido de focar pontos relacionados aos títulos executivos e às características das decisões dos Tribunais de Contas. Para tanto, serão visitadas todas as matérias que se fizerem necessárias, muito embora, dentro dos parâmetros do tema proposto: a eficácia de título executivo dada às decisões dos Tribunais de Contas.




CAPÍTULO II

Títulos executivos nas linhas atuais do processo civil

Antes de se entrar no assunto central deste trabalho, mister se faz apresentar as linhas atuais do processo civil, principalmente em relação aos títulos executivos. O objetivo precípuo dessas considerações é mostrar a evolução desses títulos até a atual situação, dando-se mais atenção aos títulos extrajudiciais.

De toda sorte, devem ser enfocados, a priori, alguns aspectos já conhecidos sobre os títulos executivos. Na análise acerca do caráter executivo das decisões dos Tribunais de Contas, convém lembrar que toda execução tem como pré-requisito a verificação do inadimplemento por parte do devedor e a apresentação de um título executivo, observando-se o princípio da nulidade da execução sem título, como se depreende do art. 618, I, do CPC. A não apresentação do título resulta na falta de pressuposto legal para o desenvolvimento válido do processo executivo.

Araken de Assis (1997:119), explicando a natureza jurídica dos títulos executivos, destaca um comentário interessante de Carnelutti, onde este afirma que "o juiz, no processo de execução, necessita de âncora explícita para ordenar atos executivos e alterar a realidade em certos rumos, do mesmo modo que o construtor de edifícios sem o respectivo projeto não saberia como tocar o empreendimento". O aludido autor (op.cit.:120), referindo-se à posição de Liebman, demonstra que "o título acumula e consolida toda a energia necessária para a execução". No título executivo se concentram todas as informações necessárias ao processo executivo, sendo ele, na verdade, o orientador principal da execução.

Toda essa rigidez inerente aos pressupostos da execução é de fácil compreensão. Esse processo tem por finalidade a satisfação do exeqüente-credor, seja pelo cumprimento espontâneo por parte do devedor do título executivo, seja através de um mecanismo coercitivo, que é a constrição dos bens do devedor. Assim, para que não haja injustiça, o sistema processual cria regras rígidas para que se possa dar início ao processo executivo, mesmo que através de limitação do uso dos bens. Isso porque, até ulterior decisão quanto ao processo executivo, os bens não saem do patrimônio do devedor, sofrendo apenas limitações ou condições.

O direito à ação executiva surge a partir do momento em que o título é formado, desde que traga em seu conteúdo os pressupostos específicos de liquidez, certeza e exigibilidade. O credor, possuidor dos títulos com aquelas características, tem à sua disposição a ação executiva, eis que nele já estarão determinados o objeto, a legitimidade e os limites da execução. Daí se dizer que a função do título executivo é dar início à execução.

A eficácia dos títulos executivos pode dar-se em três direções: primeiramente, surte efeito em relação ao exeqüente que, evidentemente, encontra-se em posição privilegiada, pois tem em mãos o título executivo, um dos requisitos para dar-se início ao processo executivo. Depois, surte efeito em relação ao Estado, que ocupa uma posição neutra, colocando à disposição do exeqüente os mecanismos que garantirão a tutela por ele pretendida. Por último, surte efeito em relação ao executado, que obrigatoriamente colocará seu patrimônio à disposição do Estado para que este possa, através de procedimentos legais, exercer a constrição sobre seus bens, de modo a satisfazer o credor-exeqüente. Observa-se, dessa forma, a configuração triangular do processo executivo.

Existem duas espécies distintas e bem definidas de títulos executivos: os judiciais e os extrajudiciais. Os títulos executivos judiciais estão elencados, de modo taxativo, no art. 584, do CPC, admitindo-se, no entanto, algumas derivações, que não chegam a representar uma extensão dos incisos do artigo referido. Nesse sentido, o elenco de títulos executivos judiciais vem sofrendo alterações, de modo a adaptar-se às novas realidades e aos conceitos modernos que passam a vigorar no Brasil.

Os títulos executivos extrajudiciais têm suas regras determinadas pelo art. 585, do CPC, o qual, ao contrário do art. 584, não é taxativo. Isso porque nosso sistema processual vem adotando uma política de abertura em relação aos títulos executivos extrajudiciais, admitindo-se várias espécies de títulos, desde que haja um embasamento legal, uma vez que inexiste, entre nós, título executivo criado por mera deliberação das partes.

Sergio Shimura (1997:254) em breve relato histórico sobre os títulos executivos extrajudiciais, afirma que, desde a Idade Média, determinados documentos passaram a ganhar força executiva, em decorrência do desenvolvimento comercial. Mais tarde, o comércio passou a ganhar mais impulso, principalmente o internacional, com o início das navegações, acontecimento que exigia fórmulas de facilitação da circulação de riquezas, encontradas através do alargamento do rol de títulos executivos extrajudiciais. Essa nova realidade passou a existir em meio à prevalência das decisões judiciais que representavam os títulos executivos por excelência.

Fazendo-se um corte na história, chega-se ao Código de Processo de 1973. A partir de seu advento, passou-se a adotar uma sistemática processual, em relação aos títulos executivos, ainda mais ampla. A Lei 5.925/73 ensejou a redação do atual inciso VII e § 1º., do art. 585, do CPC, passando a existir, a partir de então, uma abertura maior em relação aos títulos executivos extrajudiciais. O referido inciso determina que "são títulos executivos extrajudiciais todos os demais títulos, a que, por disposição expressa, a lei atribuir força executiva". Também admitem extensões os demais incisos elencados no artigo em tela.

Mais recentemente, a Lei 8.953/94 deu nova redação aos incisos I e II do art. 585, do CPC. No inciso I, equiparou-se a debênture aos demais títulos de crédito, enquanto no inciso II foi dada mais abertura em relação aos documentos que podem ser considerados títulos executivos extrajudiciais, elencando-se no rol desses títulos a escritura pública ou outro documento público assinado pelo devedor, o documento particular assinado pelo devedor e por duas testemunhas, e ainda o instrumento de transação referendado pelo Ministério Público, pela Defensoria Pública ou pelos advogados dos transatores.

Humberto Theodoro Júnior (1994:117) faz uma oportuna classificação dos títulos executivos extrajudiciais, dividindo-os em: "a) particular: o originário de negócio jurídico privado e elaborado pelas próprias partes; e b) público: o que se constitui através de documento oficial, emanado de algum órgão da administração pública". Esta classificação será oportuna quando dos comentários sobre a natureza jurídica das decisões dos Tribunais de Contas. Deve-se observar que esta classificação nada tem a ver com os documentos públicos ou particulares referidos no inciso II, do art. 585, do CPC.

Em que pese os títulos executivos apresentarem qualidades idênticas, ou seja, a de executividade, perfazendo o caráter unificado das vias executivas, não se pode deixar de registrar as diferenças que existem entre as duas espécies de títulos executivos. Em primeiro lugar, deve-se atentar para o fato de que os títulos executivos extrajudiciais dispensam um processo de conhecimento anterior à sua formação, o que não ocorre com o título executivo judicial que, obrigatoriamente, é fruto dos autos do processo de cognição. Destacou-se a palavra cognição para indicar que, mesmo títulos provenientes do procedimento monitório, no qual não há uma fase de conhecimento, do ponto de vista técnico, o título é judicial, porquanto proveniente de "processo judicial", termo mais bem empregado, tendo em vista que na atualidade a tendência volta-se cada vez mais ao surgimento de novos procedimentos, mais céleres, como o monitório, por exemplo.

Em segundo lugar, os doutrinadores, em sua maioria, sustentam que, como os títulos executivos extrajudiciais não passam por um processo de conhecimento ou qualquer outro processo judicial que os investiguem mais detalhadamente, apresentam um grau de estabilidade reduzida. Ilustram tal afirmação com o argumento de que o tratamento, em relação às duas espécies de títulos executivos quanto aos embargos do devedor, é diferenciado. Desse grau de estabilidade reduzida decorre a afirmação de Sérgio Shimura (op.cit.:254) de que "tem-se por parâmetro a assunção de riscos em nome da probabilidade razoável", situação que não acontece com os títulos executivos judiciais. Essas diferenças terão grande utilidade, quando se analisar, a seguir, a natureza jurídica das decisões provenientes dos Tribunais de Contas.

De uma maneira geral, observa-se que há uma tendência bem definida por parte do nosso sistema processual executivo, no sentido de alargar mais ainda o rol de títulos executivos extrajudiciais, como se vem observando. Hoje, o título executivo extrajudicial, sendo definido por lei e possuindo o caráter de liquidez, certeza e exigibilidade, comporta qualquer natureza de obrigação, seja de dar coisa certa ou genérica, seja de fazer ou não fazer, seja por quantia certa. Deve-se atentar, entretanto, dentro dessa tendência de alargamento, para o risco de quebra da harmonia do sistema instituído pelo art. 583, do CPC. O processo de execução envolve princípios importantíssimos, inclusive de caráter social, posto que tem incidência direta sobre o patrimônio da pessoa. Sem dúvida, existe a necessidade de celeridade, mas sempre atentando-se, simultaneamente, para a legalidade.

Dentro dessa conjuntura, enquadram-se as decisões dos Tribunais de Contas as quais serão analisadas mais adiante. Entretanto, antes disso, serão dedicados dois capítulos exclusivamente aos Tribunais de Contas, para que se possa contextualizar o tema: o primeiro, referir-se-á à sua competência; o segundo tratará, mesmo que superficialmente, do processo dentro dos Tribunais de Contas até julgamento final.

CAPÍTULO III

Competência dos Tribunais de Contas

Primeiramente, procurar-se-á fazer uma contextualização da matéria. No que concerne à competência dos Tribunais de Contas, será tomado como parâmetro o Tribunal de Contas da União, muito embora, como já foi frisado, este trabalho esteja voltado mais para as esferas estadual e municipal.

O ponto de partida para a abordagem do assunto é a Constituição Federal, daí o parâmetro ser a Corte de Contas da União. Este é, desde já, remetido à Carta Magna, a qual, no Capítulo I, secção IX, do Título IV, trata da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. O art. 70 determina que essas fiscalizações serão exercidas pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

O art. 71, caput, preceitua que "o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União". Este possui uma série de competências determinadas pelos incisos do artigo em tela, conforme se verá a seguir. O controle externo referido no art.71 é de natureza política, fato que explica a existência das Cortes de Contas.

Como se pode depreender do texto constitucional, o controle externo cabe a um órgão de natureza eminentemente política, que pode ser o Congresso Nacional, as Assembléias Legislativas ou as Câmaras Municipais, de acordo com a esfera administrativa de seu interesse. Não se pode admitir que um controle técnico seja exercido de modo direto pelo Poder Legislativo. Daí a necessidade de um órgão de natureza técnica, especializado, que venha minimizar o caráter político do controle externo. Interessante, neste aspecto, é que a Constituição não prevê, de forma direta, a criação dos órgãos especializados em contas, mas se refere várias vezes a esses órgãos, como se vê, por exemplo, nos artigos 31, 71 e 75.

Antes de tudo, deve-se ressaltar que a finalidade precípua das Cortes de Contas é assegurar a eficácia do princípio da prestação de contas da administração pública, direta e indireta, contido no art.34, VI, "d", da Constituição Federal. Existindo esta obrigatoriedade, é natural que haja um órgão técnico, especializado, para a verificação de contas. Nesse sentido, vale ressaltar que a existência dos Tribunais de Contas só tem relevância em Estados democráticos, pois estes integram uma conjuntura intimamente relacionada à aplicação de normas jurídicas voltadas para a defesa do patrimônio público.

Flávio Sátiro Fernandes (1995:161/167) ensina com muita propriedade: "Se ao Poder Público não pertence o dinheiro que ele utiliza e do qual é mero gestor, nasce para os seus titulares o dever de informar ao povo a maneira como os recursos a este arrecadados foram empregados, durante o exercício para o qual foi legalmente autorizada a sua utilização". Continuando suas considerações, chega à razão da existência dos Tribunais de Contas, quando afirma que a informação, acima referida, "se presta ao Poder Legislativo, que é (...) o Poder que, em nome do povo, autoriza as despesas, mediante discussão e aprovação da lei orçamentária. No modelo brasileiro, o Poder Legislativo conta para o exercício do controle com o auxílio de um órgão técnico, que é, conforme o caso, o Tribunal de Contas da União, os Tribunais de Contas dos Estados, os Tribunais de Contas dos Municípios, os denominados Conselhos de Contas dos Municípios ou, ainda, os Tribunais de Contas Municipais, nos dois únicos Municípios que os possuem, São Paulo e Rio de Janeiro".

José Afonso da Silva (1993:636) afirma que os Tribunais de Contas foram criados no início da República, por iniciativa de Ruy Barbosa. Historicamente, desde sua criação, seus momentos de maior apogeu sempre coincidiram com períodos democráticos. O primeiro texto constitucional que dispunha sobre esse tipo de corte determinava que os Tribunais de Contas tinham a finalidade de liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Mesmo se considerando a evolução técnica natural que houve ao longo dos anos, a finalidade dos Tribunais de Contas, de uma maneira geral, continua a mesma. Trata-se, portanto, de um órgão que não tem função jurisdicional, pois não julga pessoas nem dirime conflitos de interesses, como fazem os órgãos de natureza jurisdicional. O Tribunal de Contas é, na verdade, um órgão que executa tão-somente um julgamento técnico de contas.

Voltando à competência dos Tribunais de Contas em relação à atual Constituição, verifica-se que os incisos do art. 70 elencam todas as hipóteses concernentes ao assunto. Todavia, este trabalho se propõe realizar uma análise bastante específica, que diz respeito à eficácia executiva das decisões dos Tribunais de Contas. Por isso, interessa-nos, dentre os vários incisos daquele artigo, a análise mais detalhada apenas dos incisos II e VIII.

A competência mais pertinente, nesse sentido, está contida no inciso II. Ou seja, compete ao Tribunal de Contas "julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público". É no exercício desse julgamento que surgem as decisões as quais serão analisadas no momento oportuno.

Outro dispositivo de grande importância neste trabalho é o inciso VIII. Este preceitua que cabe ao Tribunal de Contas da União "aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário". Quando for abordado o processo dentro do Tribunal de Contas, será dada atenção às sanções previstas em lei, referidas no inciso VIII, do art. 71, da CF/88.

E quanto às Cortes de Contas nas esferas estadual e municipal? A resposta a esta questão encontra-se no art. 75, da Constituição Federal. Ali, verifica-se que as normas estabelecidas na seção IX, do Capítulo I, do Título IV, serão aplicadas, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. O parágrafo único do artigo em apreço determina que as Constituições Estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos. Vale salientar que, em alguns Estados, o controle das contas municipais é feito com o auxílio do próprio Tribunal de Contas Estadual. Em outros, existe o Conselho de Contas Municipais, que também é órgão estadual. No caso específico do Estado da Paraíba, observa-se no art. 5º, I, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas, que a jurisdição do Tribunal abrange qualquer pessoa física, órgão ou entidade a que se refere o inciso I, do art.1º da aludida lei, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos pertencentes ao Estado e aos Municípios, ou que estejam sob sua responsabilidade.

Enfim, como já foi frisado, várias são as atribuições dos Tribunais de Contas, as quais estão contidas tanto na Constituição Federal quanto nas Constituições Estaduais. Todavia, o objetivo deste trabalho é chamar a atenção para duas competências basilares, quais sejam: a) a de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, estadual ou municipal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; b) a de aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelece, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário.

Tendo em vista essas atribuições, tratar-se-á, antes da análise sobre a natureza jurídica das decisões dos Tribunais de Contas, do processo dentro desses tribunais, porquanto este pode levar a uma decisão que resulte em imputação de débito e/ou multa aos responsáveis.




CAPÍTULO IV

Processo no Tribunal de Contas cujo julgamento pode resultar em imputação de débito e/ou multa ao responsável

A inserção deste capítulo foi motivada pela necessidade de demonstrar-se a rigidez com que são processadas as decisões dos Tribunais de Contas. Nesse sentido, observa-se, através da análise da Lei Orgânica do Tribunal de Contas a formação, pelo menos em tese, de um processo criterioso voltado para uma análise aprofundada e uma discussão técnica de contas. Observa-se, igualmente, que sempre são respeitados os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, como se depreende da análise do art. 31 e seguintes da aludida lei. A rigor, pode-se dizer que o processo existente dentro das Cortes de Contas tem seu "início mais remoto" na observância ao princípio constitucional da prestação de contas da administração pública direta e indireta, contido no art. 34, VII, "d", da Constituição Federal, ao qual já se fez referência.

Tendo em vista o princípio acima apontado, o normal é que o responsável preste contas espontaneamente. Na hipótese de não se verificar essa providência, dispõe o artigo 8º, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba: "Diante da omissão no dever de prestar contas (...), a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para a apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano". Ou seja, não ocorrendo a prestação de contas de forma espontânea, haverá a tomada de contas, tendo em vista que o processo só poderá ter início com os documentos relativos às contas que serão julgadas.

Dessa forma, o processo terá início com a apresentação das contas, que será protocolada e enviada para a auditoria do próprio Tribunal. Esta, após uma análise minuciosa e de caráter eminentemente técnico, expedirá um relatório sobre a situação das contas analisadas.

Concluída a auditoria e autuado o relatório, o processo será distribuído para um relator, membro do Tribunal, sendo o responsável, já ciente do conteúdo do relatório, notificado, para apresentar defesa no prazo de quinze dias. Apresentada a defesa, a auditoria emitirá um novo relatório que tem por escopo manter o primeiro relatório ou modificá-lo, de acordo com a análise dos argumentos apresentados pelo responsável. Feito isto, o processo volta ao relator que o enviará ao Ministério Público junto ao Tribunal (art.130, CF), para que seja analisado também sob o ângulo jurídico, já que até essa fase toda a análise tem características técnicas.

O Ministério Público, dentre outras funções que lhe são inerentes, emite um parecer de cunho jurídico, no qual poderá requerer o enquadramento dos responsáveis nas sanções previstas em lei. O processo voltará mais uma vez ao relator que o submeterá ao Tribunal Pleno. Do ponto de vista técnico, as decisões em processos de tomada ou prestação de contas podem ser preliminares, definitivas ou terminativas.

É preliminar a decisão quando o relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se quanto ao mérito das contas, resolve sobrestar o julgamento, ordenar a citação ou a audiência dos responsáveis ou, ainda, determinar outras diligências necessárias ao saneamento do processo.

Na decisão definitiva, o Tribunal julga as contas da seguinte forma: a) regulares, aprovando as contas do responsável e dando-lhe quitação plena; b) regulares com ressalva, quando ficar evidente alguma impropriedade ou qualquer outra falha de natureza formal de que não resulte dano ao erário; c) irregulares, caso em que, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe multa. Caso não haja débito, mas fique comprovado que houve omissão no dever de prestar contas, prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico, infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, ou, ainda, dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico, o Tribunal aplicará ao responsável a multa prevista em norma própria.

Por último, a decisão terminativa é aquela em que o Tribunal ordena o trancamento das contas que forem consideradas iliquidáveis. Isso ocorre quando caso fortuito ou de força maior, comprovadamente alheio à vontade do responsável, tornar materialmente impossível o julgamento do mérito em relação às contas. Verificando-se essa hipótese, o Tribunal ordenará o trancamento das contas que forem consideradas iliquidáveis e o arquivamento do processo.

O presente trabalho limitar-se-á à análise das decisões definitivas que julgam as contas irregulares, pois é a partir daí que surge o objeto principal deste estudo. Assim, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável e aplicará as sanções previstas em lei. Tais sanções podem resultar em imputação de débito e/ou imputação de multa. Há débito quando se verifica dívida resultante de desfalque, desvio ou prejuízos ao erário público, mesmo que não tenha havido dolo. Ou seja, verificando-se prejuízo ao erário, serão aplicadas as sanções previstas em lei, não importando se o ato foi de natureza dolosa ou culposa.

Concluído o processo, o Tribunal emitirá o acórdão, valendo observar que a matéria pode ser levada à discussão em grau de recurso administrativo. Em todos os processos sujeitos a julgamento pelo Tribunal de Contas, será assegurada ao responsável a ampla defesa, existindo a possibilidade de utilização de recursos de apelação, reconsideração, embargos de declaração e revisão.

São estes, em linhas gerais, os procedimentos utilizados pelas Cortes de Contas para chegar às suas decisões. Estas estão previstas no art. 71, § 3º, da CF e, "coincidentemente", no art. 71, § 3º, da Constituição do Estado da Paraíba, onde se lê: "As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo". Resta-nos, a partir de agora, analisar a natureza jurídica desse título executivo, a legitimidade para executá-lo e seu prazo prescricional.




CAPÍTULO V

Natureza jurídica da decisão do Tribunal de Contas que imputa débito e/ou multa ao responsável

Foi visto no início do presente trabalho que a dinâmica processual adotada no decorrer dos anos em relação aos títulos executivos é de alargamento, ou seja, a legislação tem demonstrado uma tendência no sentido de admitir cada vez mais um número maior de documentos, considerando-os títulos executivos. Observou-se também que mais recentemente foram acrescentadas ao inciso II, do art. 585, do CPC, hipóteses que alargaram ainda mais a abrangência de títulos executivos, demonstrando assim as linhas atuais do processo civil em relação àqueles títulos.

Dentro desse contexto, deve-se indagar: as decisões dos Tribunais de Contas, de acordo com o expresso texto constitucional, são títulos executivos de natureza judicial ou extrajudicial? Analisando-se os incisos do art. 584, do CPC, referentes aos títulos executivos judiciais, verifica-se que as decisões dos Tribunais de Contas não constam no elenco de títulos ali referidos. Dessa forma, como aquele artigo é taxativo, não se pode considerar tais decisões, referidas no art.71, § 3º, da CF, como título executivo judicial. Como se sabe, só são considerados títulos executivos judicias aqueles que a lei assim estabelece ou quando procedem de um processo que tramitou em um órgão de natureza jurisdicional. Ocorre que as Cortes de Contas são, na verdade, órgãos que realizam tão-somente um julgamento técnico de contas.

Observando-se os vários incisos do art. 585, do CPC, também dentre eles não se encontra uma referência direta às decisões dos Tribunais de Contas. Entretanto, ao contrário do que ocorre no art. 584, do CPC, o art. 585 não é taxativo, admitindo, assim, uma abrangência em relação aos títulos ali referidos. Assim, as decisões dos Tribunais de Contas que imputam débito e/ou multa aos responsáveis estão inseridas na interpretação do inciso VII, do art. 585, que preceitua: "São títulos executivos extrajudiciais: (...) todos os demais títulos, a que, por disposição expressa, a lei atribuir força executiva". Ora, não há o que se discutir a esse respeito, uma vez que a própria Constituição expressamente determina que as decisões das Cortes de Contas terão eficácia de título executivo. Portanto, as decisões dos Tribunais de Contas que resultam em débito e/ou multa são títulos executivos extrajudiciais. Todavia, mister se faz uma ponderação em relação à opinião de alguns doutrinadores.

Como foi visto, existem duas diferenças essenciais em relação aos títulos executivos judiciais e extrajudiciais: a) os títulos executivos extrajudiciais dispensam um processo judicial para a sua formação, ao contrário do que ocorre com os títulos executivos judiciais; b) os doutrinadores, em sua maioria, sustentam que, como os títulos executivos extrajudiciais não passam por um processo de conhecimento, apresentam um menor grau de estabilidade, assumindo um risco em virtude da probabilidade razoável. Ocorre que, apesar de as decisões dos Tribunais de Contas que resultam em débito e/ou multa serem de natureza extrajudicial, tais considerações não se aplicam, por completo, a elas. Isto porque, embora não passem por um processo judicial para a sua formação, decorrem de um processo de natureza técnica que apresenta características de rigidez até a expedição do acórdão. Em virtude dessa peculiaridade é que não apresentam um grau de estabilidade diminuída, nem serão executadas com base no provável, pois possuem um caráter investigativo. Assim, o conteúdo do título proveniente de tais decisões é resultado de várias fases processuais dentro daquelas cortes, motivo pelo qual não se há de falar em probabilidade. Muito pelo contrário, visto que, se o Tribunal de Contas é um órgão cuja função é verificar essa espécie de matéria, nenhum outro apresentaria uma decisão tecnicamente tão precisa como ele. Pode ser que se discuta ainda, em sede de execução, o que se discutiria em relação a qualquer outra decisão de natureza judicial, respeitando-se as normas concernentes aos embargos.

Assim sendo, das decisões dos Tribunais de Contas imputando débito e/ou multa ao responsável resulta um título executivo extrajudicial sui generis, pois não se enquadra completamente nas características de outros títulos executivos extrajudiciais.

Em relação aos pressupostos dos títulos executivos - certeza, liquidez e exigibilidade - outro aspecto nos chama a atenção quanto às decisões do Tribunais de Contas. O art.23, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, assim dispõe: "A decisão definitiva será formalizada nos termos estabelecidos no Regimento Interno, por acórdão, cuja publicação no Diário Oficial do Estado constituirá: (...) no caso de contas irregulares: a) obrigação de o responsável, no prazo estabelecido no Regimento Interno, comprovar perante o Tribunal de Contas que recolheu aos cofres públicos quantia correspondente ao débito que lhe tiver sido imputado ou da multa cominada (...); b) título executivo bastante para a cobrança judicial da dívida decorrente do débito ou da multa, se não recolhida no prazo pelo responsável".

Analisando-se a publicação de alguns acórdãos do Tribunal de Contas, observa-se que são estipulados diferentes prazos (30, 60 dias etc.) e parcelamentos para pagamento da dívida, logicamente de acordo com o Regimento Interno, como previsto no artigo acima citado. Não se há de negar que, uma vez publicado o acórdão, a própria Constituição prevê que este passa a ser título executivo. Todo título executivo deverá preencher os requisitos de liquidez, certeza e exigibilidade. Sérgio Shimura (1997:136) assevera que "a certeza do título liga-se à sua existência. É certo quando, em face do título, ao prisma formal do documento, não há controvérsia sobre sua existência". Quanto a este requisito, não resta dúvida de que está presente na hipótese em análise. O mesmo autor (op.cit.:138) afirma que o título é líquido "quando contém a determinação da importância da prestação (quantum)", que é outro requisito preenchido pelas decisões dos Tribunais de Contas. Por último, em relação à exigibilidade do título, assevera que "a exigibilidade não é elemento intrínseco do título executivo, como são a liquidez a certeza" (op.cit.:143). Assim, mesmo que seja dado prazo para pagamento ou concedido um parcelamento para liquidar a dívida ou pagar a multa, as decisões do TC não deixam de configurar título executivo. Nessas circunstâncias, podem apresentar os pressupostos de liquidez e certeza e não ser exigível, mas nem por isso deixam de configurar título executivo.

Outro aspecto interessante em relação ao caráter executivo das decisões em análise diz respeito à necessidade ou não de sua inscrição na dívida ativa da Fazenda Pública. A Lei 6.822/80 determina a necessidade de inscrição na dívida ativa da Fazenda Pública das decisões dos Tribunais de Contas que imputam débito e/ou multa ao responsável, para que possuam o caráter de liquidez, certeza e exigibilidade. A Lei 6.830/80 dispõe sobre a cobrança judicial dos títulos da dívida ativa, incluídas aí as decisões do Tribunal de Contas. Há quem siga a determinação das citadas leis, sustentando a necessidade de inscrição das decisões dos Tribunais de Contas na dívida ativa da Fazenda Pública. No entanto, com o advento da Constituição Federal de 1988 e das respectivas Constituições Estaduais, a inscrição dessas decisões na dívida ativa se torna inócua, tendo em vista que a própria Constituição, expressamente, determina que tais decisões terão caráter de título executivo, levando-se a crer que já possuem os requisitos de liquidez, certeza e exigibilidade que lhes são inerentes. Portanto, não se vislumbra a necessidade de inscrição das decisões dos Tribunais de Contas que imputam débito e/ou multa ao responsável, na dívida ativa da Fazenda Pública.

Estando determinado que as decisões em análise são títulos executivos extrajudiciais, resta-nos, a partir de agora, definir a legitimidade para executá-las e a legitimidade passiva.




CAPÍTULO VI

Legitimidade para executar as decisões do Tribunal de Contas

Estando definida a natureza jurídica das decisões do Tribunal de Contas que imputam débito e/ou multa ao responsável, tratar-se-á, agora, de outro assunto bastante discutido, que é a legitimidade para executar aquelas decisões.

O propósito mais específico deste trabalho é abordar esse assunto, principalmente, em relação às esferas estadual e municipal, mas sem deixar de fazer referência à legitimidade para executar as decisões da Corte de Contas da União. Para facilitar o entendimento, primeiramente o problema será analisado na esfera federal e depois no âmbito estadual e municipal. Por fim, serão abordadas as matérias comuns às três esferas, bem como a atividade do Ministério Público nesse campo.

1 - Legitimidade para executar as decisões do Tribunal de Contas da União que imputam débito e/ou multa ao responsável

Para que se possa entender melhor o assunto relacionado à legitimidade ativa para executar as decisões do Tribunal de Contas da União, mister se faz a análise de dois pontos paralelos, estabelecendo-se um vínculo entre ambos, de modo que se conclua com precisão o assunto em tela. Assim, primeiramente, serão focalizados, embora superficialmente, aspectos do processo existente dentro do TCU para análise das contas dos responsáveis. Em seguida, far-se-á uma análise sobre a composição e competência da Advocacia-Geral da União, objetivando melhor fundamentar a explanação.

Existem três modalidades de julgamento de contas por parte do Tribunal: a prestação de contas, a tomada de contas e a tomada de contas especial. Cada uma dessas modalidades possui procedimentos próprios, nos quais é assegurada, em todas as fases, a publicidade necessária às decisões proferidas, garantindo-se também o mais amplo direito de defesa ao responsável, a observância do devido processo legal, a participação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, além de outras garantias. Todas essas medidas tornam os procedimentos rígidos e amplamente debatidos, reduzindo-se dessa forma a possibilidade de se cometer injustiça no julgamento das contas submetidas ao Tribunal.

Na verdade, o que importa mais especificamente é saber que, ao final de todo o processo, independentemente da modalidade utilizada, as contas dos responsáveis serão julgadas, em caráter definitivo, resultando daí uma das seguintes hipóteses: regulares, regulares com ressalva ou irregulares, conforme já foi abordado no Capítulo IV deste trabalho.

Levando-se em consideração os atos finais do processo dentro do Tribunal e considerando-se ainda que as contas tenham sido julgadas irregulares, será emitido pela Câmara respectiva do Tribunal, após votação da proposta apresentada pelo Ministro Relator, o acórdão contendo aquela decisão. O acórdão conterá, em linhas gerais, o posicionamento do Ministro Relator, o valor do débito a ser devolvido e/ou a multa a ser paga pela responsável e ainda a data a partir da qual o valor do débito deverá ser corrigido. Vale ressaltar que, sendo o valor da condenação superior a 1500 UFIR, o TCU autoriza imediatamente a cobrança judicial da dívida; sendo inferior a esse teto, o processo será arquivado sem cancelamento do débito, devendo ser comunicado o julgamento das contas irregulares aos órgãos competentes.

Proferido o acórdão, o processo será enviado à Secretaria Regional do TCU, no respectivo Estado, para que esta providencie a notificação do responsável para recolher, no prazo de quinze dias, sob pena de execução judicial, o valor do débito constante da decisão do TCU. É importante observar que, dentro desse prazo, que será preclusivo, o responsável poderá apresentar recurso de reconsideração, o qual terá efeito suspensivo. Caso não apresente esse recurso no prazo legal, o responsável, nos cinco anos subseqüentes, poderá apresentar recurso de revisão, que terá apenas efeito devolutivo.

Não apresentado o recurso de reconsideração ou, apresentado este, as contas sejam novamente julgadas irregulares, a Secretaria Regional do TCU, no respectivo Estado, enviará o processo à Secretaria de Contas do Governo em Brasília. Essa providência marca o encerramento do processo pela Secretaria Regional e a abertura do processo especial de cobrança executiva, que deverá conter o acórdão, o relatório e o voto do Ministro Relator aprovado pela Câmara ou pelo Plenário, além dos cálculos das contas. O novo processo será enviado mais uma vez à Secretaria Regional do TCU do respectivo Estado, devendo o Secretário Regional encaminhar cópia para a Procuradoria da União no Estado. Esta, por sua vez, deverá propor a ação executiva, com base na decisão definitiva do Tribunal de Contas da União.

Como foi frisado, cada processo de julgamento de contas tem seu procedimento próprio, mas que pode culminar em uma das decisões referidas. Interessa, de acordo com o objetivo deste trabalho, a análise da parte final do processo, considerando-se que as contas foram julgadas irregulares. Desse modo, a explanação toma uma forma sucinta, uma vez que não serão considerados os demais processamentos. Isso porque o propósito deste trabalho é analisar a natureza executiva das decisões provenientes dos Tribunais de Contas que resultam em débito e/ou multa ao responsável, e isto só ocorre no julgamento de contas irregulares.

Nesse contexto, é importante conhecer-se a dimensão da Procuradoria da União, dentro da composição da Advocacia-Geral da União. Para tanto, deve-se recorrer à Lei Complementar 73/93 que dispõe sobre a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União. O capítulo II do Título I trata da composição da Advocacia-Geral da União. Dentre os diversos órgãos ali referidos, o mais elevado deles é o Advogado-Geral da União, ao qual estão subordinadas a Procuradoria-Geral da União e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

A Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da União têm sede no Distrito Federal e atuação junto aos Tribunais Superiores. Nas regiões onde existe um Tribunal Regional Federal, deverão funcionar as Procuradorias Regionais da União. Em cada Estado da Federação, deverão existir as Procuradorias da União e, quando necessárias, as Procuradorias Seccionais destas, compostas, basicamente, pelo Procurador-Chefe da União, pelo Advogado da União e pelo Procurador Seccional da União, que atuarão junto aos órgãos da Justiça Federal especializada ou comum de primeira instância, de conformidade com determinações da Procuradoria Regional da União da respectiva região. Convém observar que não se deve confundir a Procuradoria-Geral da União e os demais órgãos a ela subordinados com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Embora esta tenha uma estrutura semelhante à primeira, cuida especificamente de questões tributárias envolvendo a União.

Finalmente, pode-se afirmar que à Procuradoria da União, através do Advogado da União, em cada Estado da Federação, cabe a propositura da ação executiva, com base nas decisões provenientes do Tribunal de Contas da União.

2 - Legitimidade para executar as decisões dos Tribunais de Contas dos Estados que imputam débito e/ou multa ao responsável

Preliminarmente, devem-se ressaltar dois aspectos: a) o parâmetro para este estudo é a Constituição do Estado da Paraíba de 1989; b) Conforme já foi referido, em alguns Estados, o controle das contas municipais é feito com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado; em outros, foram criados Conselhos de Contas Municipais, que é órgão estadual. Tendo-se em vista que no Estado da Paraíba o controle das contas municipais é realizado com o auxílio do Tribunal de Contas, tratar-se-á, aqui, da legitimidade para executar a aludida decisão em nível estadual e municipal.

A matéria concernente à definição da legitimidade para executar as decisões dos Tribunais de Contas Estaduais deve ser remetida para as normas gerais do Código de Processo Civil, o qual, em seu art.12, preceitua: "Serão representados em juízo, ativa e passivamente: I) a União, os Estados, o Distrito Federal e os Territórios, por seus procuradores; II) o Município, por seu prefeito ou procurador". Em relação aos Estados-Membros, pertence às respectivas Procuradorias-Gerais, através de seus procuradores, a legitimidade para executar as decisões dos Tribunais de Contas Estaduais que imputem débito e/ou multa ao responsável.

Quanto aos municípios, como se pode observar no inciso II, do art.12, do CPC, a legitimidade para executar as decisões analisadas neste trabalho compete ao prefeito ou procurador. Nos casos em que os municípios não tenham procuradorias especializadas para tal finalidade, é o próprio prefeito que tem legitimidade para executar a decisão, através de advogado contratado pelo município para esse fim. Em conseqüência, surge desde logo a hipótese do problema político que deve ser enfrentado nessas circunstâncias, gerando a indagação: E se o Prefeito condenado pela decisão estiver em exercício? Ocorrendo esta possibilidade, o que não é muito comum, em virtude da morosidade natural do julgamento pelos tribunais competentes, o Ministério Público passa a ter uma função preponderante, passando a ter legitimidade ativa, nesse caso.

3 - Matérias comuns às três esferas da administração pública. Importância do Ministério Público em relação às decisões dos Tribunais de Contas que imputam débito e/ou multa ao responsável

Como foi visto, a legitimidade para executar as decisões dos Tribunais de Contas compete: a) à Procuradoria da União, através do Advogado da União, nos casos das decisões provenientes do Tribunal de Contas da União; b) à Procuradoria-Geral do Estado, caso a decisão seja dos Tribunais de Contas Estaduais; c) aos Prefeitos ou, nos municípios onde existirem, às Procuradorias Municipais, no caso de decisão do Tribunal de Contas ou Conselho de Contas, em relação aos servidores do município.

Deve-se observar, entretanto, que os entes acima relacionados são legitimados para promover a execução contra os servidores da administração pública direta. Se o responsável for servidor de autarquias, empresas públicas ou sociedades de economia mista, a legitimidade ativa pertence aos dirigentes dessas entidades.

Se esses entes legitimados não promoverem a execução, quem a promoverá? A partir desta indagação é que emerge a importância do Ministério Público no decorrer de todo o processo. No caso do Estado da Paraíba, o texto constitucional é bem claro, dispondo em seu art. 71, § 4º: "Se o Poder Público não promover a responsabilidade civil prevista no parágrafo anterior (que se refere ao caráter executivo da decisão do TC), deverá fazê-lo o Ministério Público, que também apurará a responsabilidade criminal da autoridade omissa". Como, no Estado da Paraíba, o controle das contas municipais é feito com o auxílio do Tribunal de Contas, esta norma também é aplicada em caso de omissão dos responsáveis pelas administrações municipais.

Pela leitura do parágrafo 4º, do artigo referido, pode-se concluir que o Ministério Público, nessas circunstâncias, tem legitimidade supletiva, na medida em que somente será exercida ocorrendo omissão da autoridade.

No caso da União, não há uma referência direta dessa legitimidade supletiva atribuída ao Ministério Público, Porém, por analogia, e como o assunto aqui tratado é de fundamental interesse público, a matéria deve ser remetida para o art.129, III, da CF, que determina: "São funções institucionais do Ministério Público: III) promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos". Portanto, não resta dúvida de que, não sendo promovida a execução da decisão dos Tribunais de Contas que imputa débito e/ou multa aos responsáveis, seja em qualquer esfera da administração pública, o Ministério Público tem legitimidade para assim proceder, através de ação civil pública. Deve ainda apurar a responsabilidade criminal da autoridade omissa, tendo em vista que estará agindo na proteção do patrimônio público e dos interesses difusos e coletivos.

Para reforçar tal afirmação, convém lembrar a existência da Lei 8.429/92 (Lei da Probidade Administrativa) a qual, em diversos artigos, atribui ao Ministério Público a função de proteger direitos relativos ao patrimônio público e a interesses coletivos.




CAPÍTULO VII

Legitimidade passiva no que concerne à execução das decisões dos Tribunais de Contas

Para um melhor entendimento acerca da matéria em discussão, convém fazer-se uma alusão aos legitimados passivos na execução das decisões dos Tribunais de Contas, muito embora o assunto não traga tanta dúvida nem se caracterize como de alta indagação.

A matéria, a exemplo das anteriores, está regulada pela regra geral constante no art. 568, do CPC, mais especificamente em seu inciso I, que determina: São sujeitos passivos na execução: I - o devedor, reconhecido como tal no título executivo". Portanto, não há dificuldade em relação ao entendimento desse aspecto, tendo em vista que o disposto no aludido artigo é preenchido pelo acórdão proveniente da Corte de Contas respectiva.

A Constituição Federal, no art. 70, parágrafo único, refere-se aos entes a quem se pode considerar como devedores, de conformidade com a decisão do Tribunal de Contas. Incluem-se nesse caso todos aqueles que têm o dever de prestar contas, ou seja, qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos. Além desses, outros que venham a assumir, em nome da União, dos Estados ou Municípios, obrigações de natureza pecuniária, podem ter, de conformidade com a decisão do Tribunal de Contas competente, legitimidade passiva na execução daquela decisão.

E um terceiro qualquer pode ser atingido pela decisão do Tribunal de Contas, passando a ter legitimidade passiva na execução? É interessante notar que poderá ocorrer a possibilidade de haver responsáveis solidários, além dos entes acima referidos. Nesse aspecto, deve-se observar o teor do art. 16, § 2º, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba. Segundo o aludido artigo, havendo dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico, desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou de valores públicos, o Tribunal, ao julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária do agente público que praticou o ato irregular e do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado. Dessa maneira, o terceiro, nas condições acima referidas, pode assumir legitimidade passiva na execução da decisão proveniente do Tribunal de Contas.




CAPÍTULO VIII

Prazo prescricional para a cobrança de débito e/ou multa imputados pelas Cortes de Contas

Antes analisar-se o assunto em tela, mister se faz uma pequena incursão em relação a alguns assuntos abordados até o presente. Primeiramente, convém lembrar que há um processo nas Cortes de Contas que obedece a todos os princípios constitucionais, notadamente o da ampla defesa, e tem como objetivo maior a verificação técnica das contas submetidas a julgamento. Esse processo culminará em uma decisão definitiva do Tribunal de Contas respectivo, através de acórdão, que poderá julgar as contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares. No último caso, ou seja, ocorrendo a condenação do responsável e sendo-lhe imputado débito e/ou multa, o acórdão apresentará o valor correspondente ao débito e/ou à multa, a forma de pagamento, além de um prazo para que o responsável pague a quantia devida ao Poder Público.

Feito esse breve comentário, é importante observar que a prescrição para a cobrança de débito e/ou multa constante do acórdão ocorrerá em cinco anos. Na verdade, não existe uma disposição legal sobre o referido prazo. No ensejo de preencher a lacuna legal, recorre-se aos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles (1993:583) que, em comentário sobre a prescrição administrativa, anota: "(...) mesmo na falta de lei fixadora do prazo prescricional, não pode o servidor público ou particular ficar perpetuamente sujeito à sanção administrativa por ato ou fato praticado há muito tempo". Adiante (op.cit.:583), faz uso da analogia para referir-se ao assunto, afirmando: "Entendemos que, quando a lei não fixa o prazo da prescrição administrativa, este deve ocorrer em cinco anos, à semelhança da prescrição das ações pessoais contra a Fazenda Pública (Dec.20.910/32), das punições dos profissionais liberais (Lei 6.838/80) e para cobrança do crédito tributário (CTN, art.174)". Seguindo os ensinamentos de Hely Lopes e também com base na analogia, pode-se afirmar que o prazo prescricional para se promover a cobrança executiva do débito e/ou multa provenientes dos Tribunais de Contas é de cinco anos.

Esse prazo começa a correr a partir do momento em que é publicado o acórdão do Tribunal contendo a decisão condenatória. A partir daí surge para os legitimados ativos a possibilidade de execução que, se não for exercida no período de cinco anos, sofrerá os efeitos da prescrição. Quanto às decisões do Tribunal de Contas da União, o prazo prescricional de cinco anos começa a ser contado a partir da abertura do processo especial de cobrança executiva que será enviado para a Procuradoria da União, com o fim de se promover a cobrança executiva.

Em síntese, pode-se dizer que o prazo prescricional para a cobrança executiva de débito e/ou multa decorrentes das decisões das Cortes de Contas é de cinco anos e começa a contar a partir da data da publicação do acórdão proveniente do Tribunal de Contas respectivo ou, no caso das decisões do Tribunal de Contas da União, a partir do momento da abertura do processo especial de cobrança executiva, pela Secretaria de Contas do Governo, em Brasília.




CAPÍTULO IX

Possibilidade de argüição de objeção e exceção de pré-executividade em relação às decisões dos Tribunais de Contas que resultem em débito e/ou multa

O assunto relacionado à argüição de objeção de pré-executividade e exceção de pré-executividade é abordado com muita propriedade por Sérgio Shimura (1997:69). Dentro da nova sistemática do CPC, vários assuntos, antes tratados apenas doutrinariamente, passaram a ter possibilidade de uso prático, gerando uma maior discussão. É o que ocorre em relação ao caso em tela.

Neste capítulo, não se objetiva fazer um estudo minucioso sobre objeção ou exceção de pré-executividade. O que se pretende é analisar a possibilidade de o responsável condenado pela decisão do Tribunal de Contas, poder utilizá-las em uma pretensa defesa, já em sede de execução. Para tanto, serão consideradas as lições de Sérgio Shimura sobre a matéria, objetivando-se chegar a uma conclusão acerca do tema central em estudo.

É sabido que a forma estipulada pelo CPC para que o exeqüente possa se defender são os embargos do devedor. Todavia, apesar de não existir previsão legal, passou-se a se cogitar a possibilidade de se usar mecanismos que evitem o adiamento, para sede de embargos, de uma discussão claramente existente, em virtude da ocorrência de vícios flagrantes do título executivo ou de algum ato processual inicial. Essa possibilidade pode ser exercida antes mesmo de seguro o juízo ou da realização da penhora e já nos próprios autos do processo executivo.

Trata-se de uma impugnação promovida pelo executado em relação ao título executivo, depois da citação, uma vez que antes disso não há, por parte dele, interesse processual. Assim, a possibilidade que tem o executado de impugnar a execução só aparece depois da citação e antes de seguro o juízo.

Sérgio Shimura (op.cit.:79), a partir de uma classificação, assim explica o sistema referido: "a) matérias que podem e devem ser conhecidas de ofício pelo juiz, isto é, matérias de ordem pública, (pressupostos processuais e condições da ação); tais defesas são argüíveis por meio de objeção de pré-executividade; b) matérias que devem ser objeto de alegação da parte, sendo, porém, desnecessária qualquer dilação probatória para sua demonstração; podem ser veiculadas pela chamada exceção de pré-executividade; e c) matérias que devem ser alegadas pela parte, cuja comprovação exige dilação probatória; nesse caso, mister se faz a oposição dos respectivos embargos do devedor". Com base nessa classificação, fica fácil a visualização do momento exato de argüir-se uma das formas de impugnação de pré-executividade.

A objeção e exceção de pré-executividade entraram em discussão após a nova regulamentação, trazida pela Lei n.8.898/94, no que concerne à liquidação de sentença constante do art. 603 e seguintes do CPC. Mesmo assim, não se vislumbra nenhum impedimento, até mesmo pela sua desregulamentação, no sentido de serem usadas em relação à execução das decisões que resultam em débito e/ou multa provenientes dos Tribunais de Contas. Isto porque, mesmo que o responsável já tenha tido oportunidade de defesa no processo dentro do Tribunal, que culminou no acórdão condenando-o a pagar o débito e/ou a multa e, mesmo partindo-se do pressuposto de que a decisão preencha os requisitos legais de todo título executivo, haverá a possibilidade de argüição de objeção ou exceção de pré-executividade, desde que a parte interessada observe a necessidade de argüir qualquer matéria que diga respeito à formação do respectivo título executivo.

Enfim, estas são as discussões sobre as decisões dos Tribunais de Contas que resultam em débito e/ou multa e que interessam ao objetivo deste trabalho. Não são colocações exaustivas nem absolutamente corretas, pois, a cada assunto ventilado nestas notas, observa-se que há várias formas de discuti-lo e interpretá-lo. Entretanto, procurou-se abordar, mesmo sem o auxílio de uma bibliografia específica, a maioria dos assuntos pertinentes à matéria proposta.



NOTAS CONCLUSIVAS

Em face do desenvolvimento do tema contido neste trabalho e com base nas considerações aqui apresentadas, pode-se chegar às seguintes conclusões:

a) Em relação ao sistema processual executivo atual, observa-se que há uma tendência bem definida, no sentido de alargar o rol de títulos executivos extrajudiciais. Hoje, o título executivo extrajudicial, sendo definido por lei e possuindo o caráter de liquidez, certeza e exigibilidade, comporta qualquer natureza de obrigação, seja de dar coisa certa ou genérica, seja de fazer ou não fazer, seja por quantia certa. No entanto, deve-se atentar, dentro desta conjuntura processual, para a possibilidade de quebra da harmonia do sistema criado pelo art. 583, do CPC. O processo de execução envolve princípios importantíssimos de caráter, inclusive, social, posto que tem incidência direta sobre o patrimônio da pessoa. Não se deve esquecer da celeridade que se precisa dar ao nosso processo, mas sempre atentando-se, simultaneamente, para a questão da legalidade.

b) Várias são as atribuições dos Tribunais de Contas, previstas tanto na Constituição Federal quanto nas Constituições Estaduais. Entretanto, o objetivo deste trabalho foi chamar a atenção para as duas competências essenciais para o seu desenvolvimento: a) a que se refere ao julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, estadual ou municipal, e ainda das contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; b) a que se refere à possibilidade de o mesmo Tribunal aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, estabelecendo, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário.

c) As Cortes de Contas observam os princípios constitucionais da ampla defesa, da legalidade e do devido processo legal, entre outros, no julgamento das contas dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta. Estes, por sua vez, após terem suas contas analisadas através de processos técnicos especializados, podem, ainda, discutir a decisão em grau de recurso administrativo, como a apelação, a reconsideração, os embargos de declaração e a revisão. Após o esgotamento de todas as fases processuais, os Tribunais de Contas decidem através de acórdãos os quais, de conformidade com o art. 71, § 3º, da Constituição Federal, e art. 71, § 3º, da Constituição do Estado da Paraíba, têm eficácia de título executivo.

d) As decisões dos Tribunais de Contas imputando débito e/ou multa ao responsável têm a natureza de título executivo extrajudicial sui generis, pois não se enquadram completamente nas características de outros títulos executivos extrajudiciais. Quanto à necessidade de inscrição dessas decisões na dívida ativa da Fazenda Pública, observa-se que é inexistente, pois a própria Constituição Federal expressamente determina que tais decisões têm caráter de título executivo. Em conseqüência, já possuem os pressupostos de liquidez, certeza e exigibilidade, inerentes aos títulos executivos.

e) A legitimidade para executar as decisões dos Tribunais de Contas pertence: à Procuradoria da União, através do Advogado da União, nos casos das decisões provenientes do Tribunal de Contas da União; à Procuradoria-Geral do Estado, nos casos das decisões provenientes dos Tribunais de Contas Estaduais e aos Prefeitos ou às Procuradorias Municipais, nos municípios onde existirem, no caso de decisão do Tribunal de Contas ou Conselho de Contas, em relação aos servidores do município. Se o responsável for servidor de autarquia, empresa pública ou sociedade de economia mista, a legitimidade ativa pertence aos dirigentes dessas entidades. Caso o Poder Público não promova a competente ação executiva, deverá fazê-lo o Ministério Público, que também apurará a responsabilidade criminal da autoridade omissa. Nessas circunstâncias, o Ministério Público tem legitimidade supletiva, ou seja, só na hipótese de omissão da autoridade, passa a ter legitimidade ativa.

f) Todos aqueles que têm o dever de prestar contas, ou seja, qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou que, em nome da União, dos Estados ou Municípios assumam obrigações de natureza pecuniária, podem ter, de conformidade com a decisão do Tribunal de Contas competente, legitimidade passiva na execução daquela decisão. Além desses, o terceiro, nas condições referidas em leis específicas, pode também ter legitimidade passiva na execução da decisão proveniente do Tribunal de Contas.

g) O prazo prescricional para a cobrança executiva de débito e/ou multa decorrentes de decisões das Cortes de Contas é de cinco anos. Este começa a correr a partir da data da publicação do acórdão proveniente do Tribunal de Contas respectivo ou, no caso das decisões do Tribunal de Contas da União, a partir do momento da abertura do processo especial de cobrança executiva, feita pela Secretaria de Contas do Governo, em Brasília.

h) Não se vislumbra nenhum impedimento, até mesmo pela sua desregulamentação, de se usar a objeção ou a exceção de pré-executividade em relação à execução das decisões que resultem em débito e/ou multa provenientes dos Tribunais de Contas.

BIBLIOGRAFIA

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