Ano VIII Nº 76 - agosto de 2004

ESTATUTO DA CIDADE

José de Farias Tavares(*)

Sumário

I - Introdução: considerações preliminares: Estatuto da Cidade, Código Civil, e Constituição Federal. II- Desenvolvimento: 2.1- Usucapião. 2-2 - Meio ambiente. 2. 3 - Direito de superfície. 2.4 - Preempção. 2.5 - Solo criado. 2.6 - Operações consorciadas. 2.7 - Direito de construir em outro local. 2.8 - Impacto de vizinhança. III - Conclusões: 3.1- Competência legislativa da União e unidades federadas. 3.2 - Inconstitucionalidades punctuais do Estatuto da Cidade. 3.4 - Regulamentação da Constituição Federal. 3.5 - Vigência x eficácia da norma jurídica. 3.6 - 3.7 - Impropriedade da penalidade do art. 52. 3.8 - Política habitacional e urbanística. 3.9 - Estatuto e Plano Diretor. 3.10 - Cidades sem Plano Diretor. 3.11 – Exeqüibilidade problemática. 3.12 – Modificação legislativa necessária.

Palavras – chave : Cidade, Constituição, Código, Estatuto, inconstitucionalidade, exeqüibilidade, modificação.

I - Introdução

O Estatuto da Cidade – Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, regulamentador dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece normas de ordem pública e interesse social, que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como ao equilíbrio ambiental, auto-declarando-se norma de ordem pública e de interesse social.

Posterior ao Estatuto, vem o Código Civil constante da Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002, repercutindo em pontos fulcrais das regras estatutárias. Questiona-se se as normas do Código, lei geral, sobrevinda, teria, naquilo que dispõe contrariamente àquela, revogado a norma anterior que é de natureza especial.

Perguntar-se-ia se o novo Código Civil, repita-se, lei geral posterior, teria revogado o Estatuto da Cidade no tocante à matéria de usucapião. Pelo princípio da superveniência, certamente o Código Civil de 2002, revogaria o Estatuto que é de 2001. Pelo princípio da especialidade, porém, há duas situações:

I - no que o novo Código estiver de acordo com o Estatuto, ambos os diplomas terão vigor combinado;

II - naquilo que o CC/2002, apesar de ser lei posterior, porém, lei geral, contrariar as disposições estatutárias em confronto, no que disser respeito, à sua especificidade, como o disciplinamento da propriedade urbana, o Estatuto da Cidade, lei especial prevalecerá.

II – Desenvolvimento

Considerações sobre alguns pontos do Estatuto da Cidade.

Usucapião

O Código Civil de 2002 contempla (a) usucapião urban(a) especial de caráter individual, dizendo no artigo 1.240, exatamente com as mesmas palavras empregadas pelo Estatuto da Cidade no seu artigo 9º: aquele que possuir como sua, área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

No § 1º- dos artigos ora comparados: em todos está a admissibilidade de conferir-se o título de domínio ao homem ou a mulher (componentes de uma família, formal ou informal) independentemente do estado civil; nota-se, porém, uma pequena diferença sob outro prisma: no texto do Código, está também a figura da concessão de uso tal qual na Constituição Federal, artigo 183, § 1º, e o Estatuto não fala nisso.

E mais: o CC/2002, art. 1.242, mantém (a) tradicional usucapião extraordinári(a) individual de imóvel urbano de área maior que duzentos e cinquenta metros quadrados que se dá àquele que tiver a posse da coisa como sua, sem oposição (mansa e pacífica), durante quinze anos ininterruptos, mesmo sem justo título ou boa-fé; prazo aquisitivo que é reduzido (parágrafo único) para dez anos se o possuidor utilizar o imóvel para habitual moradia (sua ou de sua família), ou para obras/serviços de caráter produtivo. Advirta-se, por oportuno, que família deve ter a conotação ampla delineada na Constituição Federal – família formal – centrada no casamento, e família informal – a entidade familiar, união fática entre o homem e a mulher, conversível em casamento e a união fática inconversível em casamento, que o novo Código Civil conceitua como concubinato. Igualmente mantido o (a) usucapião ordinário (a) quando a posse (individual) de qualquer imóvel (urbano e rural), perdurar por mais de dez anos, fundada em justo título ou boa-fé, prazo que baixa (parágrafo único) para cinco anos, se adquirida onerosamente, desde que esteja servindo de moradia para o usucapiente, e até mesmo, sem moradia, se este realizou investimento de interesse social ou econômico. Leia-se: investimento de interesse social como escola, hospital, templo, unidade de assistência social, abrigo para infância e juventude, instalações de serviços de defesa ambiental, ou de interesse público em geral, como também, de interesse econômico privado como ponto comercial, industrial ou de prestação de serviços. Do que não cogita o Estatuto.

A posse de herdeiros legítimos, por continuação, como sucessores do possuidor morto é igualmente prevista em ambos os diplomas, sendo que no Estatuto há um requisito inexistente no Código, o de residência do sucessor no imóvel na ocasião da abertura da sucessão.

O Código Civil de 2002 (art. 1.244) consigna as causas que obstam, suspendem ou interrompem a prescrição, já o Estatuto silencia sobre isso.

Usucapião urban(a) constitucional - individual - está no no art. 183 da CF, artigo 9º do Estatuto, e no artigo 1.240 do Código Civil de 2002, com o requisito basilar: possuir como sua área urbana (o EC acrescenta ou edificação), dimensão não superior a duzentos e cinquenta metros quadrados, durante cinco anos ininterruptos, e sem oposição, desde que utilizada para moradia do usucapiente ou de sua família, não tendo outro imóvel urbano ou rural, com aquisição do título de domínio, conferido seja ao homem ou à mulher, independentemente do estado civil. Com um diferencial: a Constituição Federal (art. 183, §1º), e o novo Código Civil ( art. 1.240, §1º) atribuem tanto o título de domínio, quanto ao título de concessão de uso, que é outra modalidade de direito real, que o Estatuto da Cidade não prevê. Há que se preencher esta lacuna da lei especial, que deve ser aplicada com tal acréscimo, com base nas disposições constitucionais que conferem o gozo de um direito real restrito ao uso de um imóvel urbano. Trata-se da política urbana, de amparo aos sem teto, dentro do mecanismo jurídico apropriado.

A grande novidade do Estatuto na matéria é a usucapião especial coletiva de imóvel urbano ocupado por múltiplas moradias informais (art. 10, caput e parágrafos) que configurem uma comunidade aglomerada numa área urbana superior a duzentos e cinquenta (250) metros quadrados.

Prevê a aquisição pelo posseiro, da propriedade urbana privada de alguém que a perderá em razão da sua inércia que torna a sua propriedade anti-social, por isso, sem o resguardo da Constituição Federal.

MUKAI ( Toshio- Estatuto da Cidade- São Paulo, ed. Saraiva, 2002, p. 13) anota sinteticamente: “O art. 10 cria uma figura nova (de duvidosa constitucionalidade, pois pode ofender o direito de propriedade de alguém- art. 5º, XXII), que é a usucapião coletiva”.

A usucapião urbana coletiva está prevista no Estatuto da Cidade nos artigos 9º a 14, de forma incongruente, e, em vários pontos, eivados de inconstitucionalidade, além de revelarem o fenômeno jurídico de normas com vigência porém sem eficácia. Assim é que pode ser considerada como objeto de tal usucapião coletiva, a área superior a duzentos e cinquenta metros quadrados seja terreno onde os invasores fixaram barracos para suas moradias, seja espaço já edificado e instalações preexistentes.

Os requisitos da usucapião especial urbana coletiva (Estatuto, art. 10) são: o tamanho da área (maior que 250m2), ocupação por uma população de baixa renda (sem definição do que considera baixa renda), utilização como moradia, posse há mais de cinco (5) anos ininterruptos e sem posição do legítimo dono, impossibilidade de identificar os terrenos ocupados por cada possuidor (palavras textuais do art. 10). São as favelas, os cortiços, aglomerados disformes de abrigos muitas vezes sub-humanos que enfeiam e infelicitam nossas cidades, revelando a crueza da chaga social presente em todo o País.

Imagine-se situação quando centenas e milhares de compossuidores ocupam áreas disformes, que embora (Estatuto, art. 10) dispensada a identificação de terreno em que está localizada cada moradia terão todos e cada um dos integrantes da relação usucapiente, de per si, comprovar os outros requisitos que o próprio dispositivo estatutário exige expressamente, como o tempo superior a cinco anos ininterruptos decorridos sem oposição do legítimo proprietário ante a fixação da moradia naquele lugar superior, a inexistência de propriedade imobiliária urbana ou rural em nome de cada qual.!... Ora, se o juiz na sentença terá de atribuir (art. 10, § 3º), a fração ideal do terreno a cada possuidor, individualizando assim caso a caso, é obvio que há de ter em mãos a relação nominal de todos os cidadãos participantes da relação processual. E aí a relação processual muda de figura, pois a aquisição da propriedade ou se dá de forma coletiva, em nome da comunidade possuidora como um todo, permanecendo o condomínio indivisível de que fala o § 4º, ou a aquisição é atribuída a cada um dos titulares da fração ideal referida na sentença, o que torna individual a propriedade do adquirente nomeado no decisório, muito embora tal propriedade não possa ser descrita, delimitada e identificada para fins registrais. Observar a ressalva do § 3º in fine de que poderá deixar de ser assim em pé de igualdade, se houver acordo escrito dos condôminos estabelecendo frações ideais diferenciadas. Haja confusão no registro público...

O legislador infraconstitucional parece querer resolver o problema habitacional num passe de mágica, e não com soluções realmente eficazes para debelar a penúria da população socialmente marginalizada, com um simples papel contendo um título de dominus, sem a harmonia da ordem legal com indicadores da segurança jurídica necessária para a aquisição correta da propriedade imobiliária. Seria um sortilégio transmudar no labirinto burocrático, a situação concreta em que vive o homem no estado de miséria material.

No microssistema jurídico da propriedade imobiliária vigente no Brasil, dificilmente poder-se-á efetivar o repasse da fração individual da propriedade imobiliária adquirida em ação de usucapião especial coletiva urbana prevista no Estatuto da Cidade. Primeiro porque o sujeito legitimado para atuação judicial em defesa dos direitos e interesses transindividuais, sejam de natureza coletiva estrito senso, ou difusos, é a associação representativa dos membros da comunidade, e é tal pessoa coletiva que adquire a propriedade usucapida, de forma coletiva, sem individualizar a unidade habitacional de cada um, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor ( sic).

O próprio Estatuto denota ser impraticável reunir na petição inicial a qualificação de cada sujeito pretendente, ao seu título individual de adquirente. Sabe-se, que no nosso direito positivo, somente com o assentamento no Cartório do Registro de Imóveis é que se adquire a titularidade de qualquer propriedade imobiliária. Sem isso, o que poderá haver é a ilusão de propriedade, o que permanece em estado de mera posse. Conferir títulos de domínio irregistráveis jamais constituirá um ato jurídico perfeito, nem negócio jurídico, que em assim sendo, não produz efeitos legais nem de direito adquirido.

Ação judicial esdrúxula, não pela natureza dos interesses transindividuais que hoje são objeto de ação própria como a ação civil pública perfeitamente aplicável em outras situações. A ação de usucapião coletiva, por não ter regras processuais próprias, na lei especial, terá que seguir as normas comuns do Código de Processo Civil. O CPC exige a reunião simultânea dos requisitos da petição inicial implicando cumprimento das demais exigências do mesmo Código, com destaque para o artigo 942: a planta do imóvel e a citação do titular do registro imobiliário bem como dos confinantes, réus e eventuais interessados, necessárias para a individuação da propriedade, através do sistema registral, providências essenciais que o Estatuto ignora, por dispensá-las inconsequentemente.

Tal ação judicial resultará imprópria para pleitear o interesse do cidadão em usucapir o terreno de sua moradia familiar. O objeto mediato é impossível de concretizar-se em direitos imobiliários, pois estes se consubstanciam nos atos complexos da matrícula, registro, averbações e anotações no Cartório de Registro de Imóveis, sistematizado para documentar a propriedade individualmente identificada pela descrição, localização, dimensões e confrontações, e, crucialmente, pelo nome do titular de cada unidade habitacional. Sem este último requisito, o imóveis ocupado pela comunidade, constituirá, como um todo, propriedade da associação usucapiente, e não de alguém nominalmente identificado como adquirente individual de sua parte exclusiva na compropriedade.

Notar que (Estatuto, art.12) são declaradas partes legítimas para a ação de usucapião urbana especial coletiva: a - o possuidor isoladamente, isto é, usucapião individual, que, conceitualmente, deixa de ser coletivo: b - os co-possuidores e ainda, o possuidor em litisconsórcio fracionário com alguns dos outros, ou sejam, interesses individuais homogêneos: c - a associação de moradores da comunidade, ou seja, substituto processual defendendo interesses coletivos estrito senso ou difusos, em alguns casos. Uma incongruência insolúvel.

Na hora de ajuizar a (o) usucapião, o pedido será apresentado em nome da associação dos moradores da comunidade, entidade representativa regularmente constituída em pessoa jurídica e devidamente autorizada por seus membros interessados na aquisição do título de domínio da área global. Da petição inicial resultará a sentença que há de conferir o título de propriedade ao sujeito processual, à usucapiente, que será sempre a associação. Incabível o litisconsórcio, pois os indivíduos interessados já estão englobados na representação por meio do seu legítimo substituto processual, ou seja, a pessoa coletiva autora da ação.

A ação promovida diretamente pelo morador em caráter individual, terá a mesma natureza das ações comuns de usucapião, e aí, sim, com possíveis corolários litisconsorciais.

“No Estatuto da Cidade não existe proibição expressa de atuação da jurisdição em razão de especial condição de parte, no entanto, uma vez que define a legitimidade ativa para ajuizamento da ação de usucapião coletivo por meio de substituto processual, que deve ser a associação de moradores da comunidade de baixa renda, regularmente constituída, com personalidade jurídica, desde que explicitamente autorizada pelos representados (art. 12, inc. III), estabeleceu o legislador forma bem específica, os requisitos objetivos para que o substituto possa ser considerado legitimado.

Desta forma, não pode a ação de usucapião coletivo ser ajuizadas por substituto que não preencha todos os requisitos definidos legislador e nem por possuidores individuais, atuando em litisconsórcio ou mesmo regime de composse.

Destaca-se, neste ponto, que embora o art. 12, inc. I e II da Lei defina a legitimidade para ajuizamento de ação de usucapião especial urbano ao possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente, e aos possuidores em estado de composse, nestes casos, nada mais se tratada de ação particular, nos tradicionais modos de tutela, com menor prazo d e requisitos previstos no artigo 9º, do Estatuto da Cidade, que deve ser processada sob o rito sumário (art. 14 d Lei n. 10.257701).”

“Temos necessariamente de discutir o litisconsórcio como uma questão de legitimidade processual em sede de interesses metaindiviiduais, pois, podem atuar como litisconsortes os legitimados extraordinários, e não sendo um dos legitimados definidos em lei, a intervenção eventual deste terceiro deve ser justificada sob outro prisma que não o litisconsórcio”.

ROCHA, Ibraim – Litisconsórcio, efeitos da sentença e coisa julgada na Tutela Coletiva “ . Rio de Janeiro, 2002- Forense, pp. 108, 129).

As disposições estatutárias são, assim, aqui, como em muitos outros passos, dissonantes do nosso sistema processual.

O Código de Processo Civil elenca no art. 275, as causas de procedimento sumário; no inciso I, a alçada máxima de vinte salários mínimos de maior valor vigente no País na data do ajuizamento; no inciso II, fora de tal limite, quando as causas forem de natureza das especificadas nas alíneas a até f, abrindo, por fim, na alínea g, aos demais casos previstos em lei.

Poderia o aplicador do Estatuto aproveitar-se da norma processual geral aberta para incluir a inovação estatutária (EC, art. 14), o rito sumário estabelecido para a ação judicial de usucapião especial coletiva de imóvel urbano. Há, contudo, um impasse. No Livro IV (artigos 941 usque 945) o Código de Processo Civil, lei processual comum, cataloga a ação de usucapião, em geral, como Procedimento Especial. O que não se coaduna com o procedimento sumário da usucapião criado especialmente pelo Estatuto da Cidade.

Dessume-se que as disposições estatutárias são, neste ponto, de difícil exeqüibilidade, e a aquisição da propriedade imobiliária urbana em usucapião especial coletiva, praticamente inviável para a legalização de uma certa moradia conferida a determinado cidadão, a título de propriedade individual, situada no espaço indefinido do conjunto habitacional.

A propriedade será, aí, sempre coletiva, titulada pela associação usucapiente, após o necessário registro no Cartório imobiliário, desde que cumpridas todas as demais exigências do complexo sistema de transferência da propriedade imobiliária. A área global adquirida pela associação tenderá a permanecer internamente indivisa, o condomínio indivisível referido no § 4º (art.10), e o ocupante sempre à mercê de quem dirige a entidade proprietária, com todas as implicações do relacionamento do poder corporativo e da fragilidade pessoal do cidadão dele dependente.

Uma espécie novíssima de feudo, não mais em nome de alguém, sob o mando de um senhor, mas, agora, em nome da coletividade sob o comando de um dirigente comunitário.

A inconstitucionalidade do dispositivo estatutário é evidente, e, em termos operacionais, a inexequibilidade da norma, resultará, certamente, em letra morta.

Meio ambiente

Noutro ponto: fixou a Carta Política, no art. 170, os princípios da ordem econômica: a garantia da propriedade privada segundo o desempenho de sua função social, com destaque para a defesa do meio ambiente; adiante, no art. 225 declara bem de uso comum do povo o meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida. O Estatuto da Cidade não prevalecerá quando se der manifesta inconstitucionalidade ofensiva das normas constitucionais emanadas da União, bem como afronta à autonomia legislativa ordinária própria das unidades da Federação – Estados, Distrito Federal e Municípios na sua competência concorrente de legislar sobre meio ambiente.

Direito de superfície:

Direito real autônomo, temporário ou perpétuo, como o dizem alguns doutrinadores, direito real imobiliário, limitado de propriedade resolúvel do superficiário, distinta da propriedade do solo, como outros conceituam, está de volta ao direito positivo desta vez, com o traço do direito administrativo representado no Estatuto da Cidade.

A inspiração vem do Direito antigo:

“Volta às considerações atuais o velho direito de superfície , com que a sabedoria romana considerava o interesse do desenvolvimento social e os postulados da propriedade privada, de tão ciosas salvaguardas.

Revendo posições consolidadas no mundo ocidental, desde a Revolução Francesa, com a implantação do regime liberal-individualista os estudiosos do direito vislumbram oportunidade para o restabelecimento do instituto.

No direito positivo vigente, algumas normas esboçam contornos que configuram direito de superfície, com suas características adaptadas, obviamente aos tempos de hoje. Ajusta-se bem a isso o Decreto-Lei n.271, de 29.12.1967:

`Art. 7º -É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou determinado, como direito real resolúvel, para fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, ou outra utilização de interesse social...

Art. 8º - É permitida a concessão de uso do espaço aéreo sobre superfície de terrenos públicos ou particulares, tomado em sua projeção vertical, nos termos e para os fins do artigo anterior e na forma que for regulamentada´

(TAVARES – José de Farias- O Código Civil e ...cit. p. 121)

O Código Civil de 2002 (art.1.225, II e 1.369 a 1.377) adota expressamente o instituto dentre os direitos reais.

A Exposição de Motivos do Projeto que resultou no CC/2002, referindo-se ao critério mantido, de enumeração taxativa dos direitos reais, explica que apesar de recentes na história contemporânea do nosso direito positivo, as normas do supramencionado Decreto-Lei n. 271, de 28.2.1967, tendo-se revelado de aplicação satisfatória, justificam o restabelecimento do antigo direito de superfície.

O rejuvenescido direito real que o CC/2002 inclui nas relações de direito privado, agora, no tocante a imóveis urbanos, é também adotado no direito administrativo, segundo o Estatuto da Cidade. O novo Código Civil com regras idênticas às estatutárias (artigo 1.377), ressalva: O direito de superfície, constituído por pessoa jurídica de direito público interno, rege-se por este Código, no que não for diversamente disciplinado em lei especial.

A lei especial, para isso, é o Estatuto da Cidade, que veio regulamentar o disposto na Constituição Federal, artigo 182 e seus parágrafos. O EC trata do assunto nos seus artigos 21 a 24, que devem reger a propriedade superficiária em cada caso em que houver a intervenção do poder público na propriedade privada para fins urbanísticos, tendo em vista a função social. O Plano Diretor da Cidade é representativo disso, para as cidades com mais de 20.000 habitantes. Nas demais situações a matéria será de direito civil, portanto, de interesse privado das partes.

O Estatuto estende a aplicação do direito de superfície sobre terrenos urbanos, tanto os do domínio público, insusceptível de usucapião, quanto em terrenos particulares. Nestes, por ato de vontade do proprietário, que resolve conceder o gozo do bem (solo, subsolo e espaço aéreo) por tempo determinado ou indeterminado, gratuitamente ou mediante remuneração, com as limitações do uso pessoal do superficiário e/ou de sua família, resguardando-se-lhe o domínio.

Claro que o gozo desse direito terá que ser exercido na forma da legislação municipal sobre uso do solo urbano, direito de construir, do direito ambiental e das posturas em geral, bem como das normas de competência dos Estados e da União, no que for pertinente.

O superficiário arcará com as obrigações tributárias como Imposto Territorial (Rural e Urbano), e encargos derivados do uso, salvo se o contrato dispuser em contrário.

Pode o superficiário transmitir, entre vivos, a terceiros, o seu direito real, devendo dar preferência ao proprietário para resgatar a plenitude do seu domínio, em igualdade de preço e condições com terceiros, e da mesma forma o proprietário terá que oferecer a venda do domínio, preferentemente ao superficiário. O que os civilistas chamam afrontar.

A morte do titular do domínio não extingue a relação contratual, assumindo os seus sucessores o gravame. Do mesmo modo, dar-se-á a sucessão hereditária por morte do superficiário, transmitindo-se aos herdeiros o gozo do direito até o término do mandato, se por tempo determinado, ou descumprimento das obrigações contratuais, ou der destinação diversa daquela para a qual foi concedido o uso a qualquer tempo. Se o contrato for por tempo indeterminado, continuará o exercício desse direito indefinidamente, durante sua vida e as dos seus sucessores legítimos pela ordem de vocação hereditária do Código Civil.

O titular do domínio, ao recuperá-lo (o que os civilistas dizem consolidação da propriedade), receberá os acréscimos e benfeitorias, sejam necessárias, úteis ou voluptuárias, sem reembolso algum ao ex-superficiário, salvo se o contrato estipulou diferentemente.

O contrato somente terá validade, qualquer que seja o valor do bem, se feito em escritura pública depois de registrada no Cartório do Registro de Imóveis da Comarca onde for situado o terreno, na forma da Lei dos Registros Públicos.

Será averbado no mesmo Cartório o contrato, distrato, recibo, quitação declaração ou equivalente documento extrajudicial, ou a sentença de extinção desse direito.

Preempção:

O Estatuto da Cidade inova adotando no campo do direito administrativo (artigos 25 a 27) o velho instituto civil da preempção, prelação, ou preferência. Aqui não se há de cotejar a superveniência do Código Civil de 2002, norma geral reguladora de relações privadas.

Sabe-se que (Código Civil de 2002, artigos 513 a 520), o contrato de compra e venda pode, por vontade expressamente mencionada pelas partes contratantes, conter cláusula especial em que o adquirente fica obrigado a voltar-se para o antecessor, dando-lhe oportunidade de reaquisição da coisa, se e quando quiser vendê-la ou dá-la em pagamento, pelo preço e condições propostas por um terceiro.

No novo Código Civil (artigo 513, parágrafo único) há permissão aos contratantes para estipularem qualquer lapso temporal que não exceda dois anos. A caducidade para o exercício de tal direito (artigo 516) é de sessenta dias contados da data de recebimento da notificação ao ex-proprietário.

O Estatuto da Cidade (art. 25, § 1º) remete a fixação do prazo à legislação municipal baseada no Plano Diretor (lembrar, Plano Diretor deve haver em cidades com população de mais de 20.000 habitantes, nas menores, é facultativo), que poderá fixá-lo em até cinco anos, distanciando-se em muito da regra civil.

Sabe-se que, da distribuição constitucional das competências legislativas, a diferença entre competência privativa da União e competência concorrente da União com Estados e Distrito Federal, somente à União cabe legislar, matéria de natureza civil, força do art. 22, I do Texto Supremo. Em sendo a matéria considerada como de natureza urbanística, poderão, segundo a mesma Constituição Federal, art. 24, I, legislar concorrentemente a União, os Estados e o Distrito Federal, limitando-se aí a União a legislar sobre normas gerais. As normas particulares ou específicas, somente podem ser legisladas pelos Estados e Distrito Federal, nunca pelos municípios. A estes, somente cabe legislar sobre assuntos de interesse local, como determina o art. 30 da Carta Política.

A lei municipal que vier fixando prazo seja de direito civil, seja de direito urbanístico, não terá fundamento de validade constitucional.

Argumentar-se-ia que o princípio da garantia constitucional da propriedade privada está na própria Constituição condicionada ao desempenho de sua função social (artigo 5º, incisos XXII e XXIII), o que é verdadeiro; e que a função social da propriedade imóvel urbana está definida na mesma Constituição (art. 182, §§ 1º e 2º) como sendo aquela que o Plano Diretor das cidades designar; e que o Estatuto da Cidade teria vindo regulamentar a norma constitucional. Tudo bem, se não houvesse o princípio federativo, que estrutura o edifício do estado brasileiro, e que em decorrência desse princípio basilar (CF, artigos 22 e seguintes), a competência legislativa delimitou os poderes dos entes federados entre si. Ademais, a Carta Política estabelece no artigo 5º, inciso XXIV meio próprio da intervenção estatal na propriedade privada é a desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou interesse social. O que nunca será caso de preempção.

O Estatuto da Cidade, lei infraconstitucional que é, determinando nessa norma em branco tal competência legislativa aos municípios, está infringindo o preceito da Constituição Federal que diz ser da competência privativa da União qualquer norma de direito civil. E preempção tem a natureza de direito civil.

Há ainda que considerar as hipóteses de preferência legal como o condomínio sucessório, no direito comum, normas como as do condomínio da propriedade horizontal, lei falimentar, inquilinária e a venda judicial entre outras.

O Estatuto destoa, também neste ponto, do nosso ordenamento jurídico, produzindo impasse, e se não fosse pela evidente inconstitucionalidade, a norma estatutária restaria inaplicável, com vigência mas sem eficácia.

A disposição do artigo 27 do Estatuto da Cidade instituindo obrigação ao proprietário de notificar ao Poder Público sua intenção de alienar o imóvel urbano, sob o color do controle da função social do imóvel urbano, é uma severa restrição ao poder de dispor inerente à propriedade garantida constitucionalmente. Na prática resultaria em sério entrave ao comércio imobiliário, cerceando ainda a livre iniciativa, também garantida na Constituição, com uma providência paralisante pela burocracia incontornável.

Imagine-se a dificuldade de venda e compra de uma casa para moradia modesta em que o proprietário quer vender e algum particular deseja comprar à vista ou a crédito. Primeiro, protocolizar no setor competente da Prefeitura Municipal uma notificação para saber se lhe interessa ao Poder Público local a aquisição imóvel para enquadramento no seu plano urbanístico, anexando-se uma formal proposta de compra firmada pelo pretendente, com preço, condições de pagamento e prazo de validade, e mais, um exemplar da publicação da oferta em jornal local ou regional de grande circulação! Segundo, aguardar a resposta oficial ou o decurso do prazo legal sem manifestação da edilidade, isso devidamente comprovado em documento (que o EC não define), para, só então, ultimar a operação compra/venda com o terceiro interessado. Com mais uma obrigação a posteriori : apresentação de cópia da escritura pública de alienação ao Poder Público municipal, para a análise oficial, certamente, pelo que a propriedade do adquirente se torna resolúvel, indefinidamente, pois o Estatuto não diz quando o contrato privado de compra e venda passará à qualidade de ato jurídico perfeito.

Na confusa redação estatutária engendra-se mais uma questão: se a providência meramente burocrática da comunicação não for observada, como ficará o adquirente, apesar de ter obtido a transferência da propriedade imobiliária consubstanciada no registro efetuado no competente Cartório do Registro de Imóveis, com observância de todos os requisitos da legislação comum, civil, e da especial, a Lei dos Registros Públicos?

Cabe aqui lembrar, mesmo rapidamente, a propriedade horizontal em regime de condomínio e incorporação instituída pela Lei n. 4.591/64, recepcionada pela Constituição Federal de 1988. Os escritores dão notícia de regulação equivalente no Direito Comparado, destacando-se, por maior aproximação com o nosso regime, a legislação de Portugal, da França, da Itália e da Argentina. A regulação da coexistência da propriedade coletiva, ou seja, compropriedade de áreas comuns, com a propriedade individual, exclusiva, nos edifícios de apartamentos residenciais e unidades de fins não residenciais, coexistência da propriedade coletiva, ou seja, co-propriedade de áreas comuns, com a propriedade individual, exclusiva, nos edifícios de apartamentos residenciais e unidades de fins não residenciais, passou entre nós a constituir um microssistema normativo da propriedade imobiliária urbana como explica o seu idealizador Caio Mário da Silva Pereira – Condomínio e Incorporações – ed. Forense, Rio de Janeiro). A construção de espaços superpostos em pisos ou andares, ou mais recentemente, a construção de complexo arquitetônico linear contendo unidades autônomas, foi racionalmente regulada nesse diploma específico tutelar dos interesses legítimos dos adquirentes que buscam nessa fórmula a segurança física tanto das edificações quanto das pessoas, e dos negócios jurídicos. Os projetos, mesmo após o cumprimento de todo o complexo ritual preparatório sob fiscalização dos Conselhos de Engenharia e Arquitetura, Conselhos de Corretores, Sindicatos Profissionais envolvidos e ainda do Ministério Público, com o devido licenciamento pela Prefeitura Municipal, podem ser atropelados pelo abuso de poder da Administração Pública, ou pelos desmazelos administrativos que soem acontecer.

O Código Civil de 2002 rege agora expressamente os condomínios, pelo que alguns entendem estar a Lei dos Condomínios de 1964. Mas o Código Civil de 2002 faz as mesmas exigências da legislação anterior, pelo que permanecem as incompatibilidades acima apontadas.

Com a obrigatoriedade de prévia notificação da intenção de alienar o imóvel constante do artigo 27 do Estatuto da Cidade, se já será de grande balbúrdia nos casos de operações singulares, a comercialização de lotes de terrenos e de plantas de incorporações poderá ficar em certos momentos, de irremediável inviabilidade. A tutela específica dos compradores criada para isso no Código de Defesa do Consumidor estará arredada? A propósito diz o professor paraibano Rodrigo Azevedo Toscano de Brito “ ... o ponto nodal da LCI ) leia-se Lei do Condomínios e Incorporações) foi o de assegurar o direito dos compradores de unidades autônomas em construção ou a serem construídas” (Incorporação Imobiliária à Luz do CDC – Ed. Saraiva- São Paulo, 2002, p. 230).

O negócio jurídico da compra e venda de um terreno ou construção singela, mesmo de indivíduo a indivíduo, a simples propriedade individual, depois de recolhidos os tributos e pago o preço, consagrado no Registro de Imóveis, não constituiria um ato jurídico perfeito, amparado no princípio constitucional das garantias fundamentais, ou será apesar de tudo isso, passível de anulação ?

Um figura de perda da propriedade que não é prevista em lei alguma? Quais as outras possíveis consequências? O Estatuto emudece, ignorando o sistema jurídico nacional consubstanciado nos princípios e nas regras postas no direito civil e, sobretudo, no direito constitucional.

Detalhe a observar: a escritura particular não está sendo levada em consideração no Estatuto da Cidade, mas o Código Civil de 2002, no artigo 108 admite expressamente o instrumento particular para a transferência de imóvel no valor de até trinta maiores salários mínimos vigentes no País na data do contrato. Haja paciência.

Quem conhece o emaranhado infernal da burocracia já sabe que a operação triangular não terá plausibilidade. Mais uma vez, letra morta na atabalhoada legislação brasileira, em prejuízo do atarantado cidadão que não encontrará meios práticos de defender seus interesses. As prateleiras dos cartórios judiciais vão estar cada vez mais apinhadas de processos. Enquanto isso, a circularidade econômica dos valores imobiliários urbanos estará emperrada, e, fechando o círculo de ferro, a sociedade citadina prejudicada pela cessação da função social da propriedade imobiliária “engessada”.

Solo criado:

O angustiante problema do adensamento do espaço urbano tem exigido o talento inovador nas soluções preconizadas por técnicos, administradores, políticos e juristas. A ordem jurídica não é estorvo do desenvolvimento econômico-social. O que ela impõe é harmonia com os interesses públicos e privados no sentido de segurança jurídica de todos e para o bem-comum, o bem estar geral. As inovações terão que ser imantadas desse espírito para que haja a sociedade civilizada. Aqui também vale salientar a salvaguarda do meio ambiente ecologicamente equilibrado (CF, art. 225, caput).

Permita-se repetir o escrito logo após a promulgação da Constituição Federal de 1988:

“Abrem-se as portas do sistema jurídico brasileira para introdução da figura nova de propriedade fracionada, que é o `direito do solo criado`. “A solução técnica os arquitetos sugerem: pisos superpostos, acima do espaço aéreo útil a cada imóvel, ou subpostos, no subsolo assim também útil à propriedade do solo, respeitados os coeficientes de aproveitamento do solo natural determinados pelas municipalidades. É o desdobramento do direito de construir: até certa altura ou profundidade, para o proprietário do solo natural; acima dessa cota máxima ou abaixo da mínima, para outrem, o `solo criado`. “ Daí desse ponto referencial, o coeficiente de aproveitamento particular, para cima, ou para baixo, o direito ao solo a ser criado será do domínio público com destinação às licenças para construir, a critério da municipalidade, obedecendo, naturalmente, os ditames da legislação pertinente. Surge no universo físico uma edificação, ou edificações surgirão e cada uma delas será unidade distinta da propriedade originária do solo no qual se assenta, sem a ocorrência da acessão legal. Unidade patrimonial independente, que é lançada no mercado imobiliário per se, e assim no comércio jurídico”. “A legislação pioneira, ao que se tem notícia, foi a lei francesa nº 75-1.328, de 31.12.1975, sabendo-se que outros países europeus como a Inglaterra e os escandinavos, Alemanha, Itália e Espanha, também Estados Unidos, da América têm a disciplina consignada no direito positivo em vigor”(TAVARES – José de Farias- O Código Civil e ...cit. , pp. 124 e 125).

Agora vem o Estatuto da Cidade normatizando a matéria nos artigos 28 a 31, sob o título de outorga onerosa do direito de construir.

Subordina o assunto ao Plano Diretor, que disciplinará o implemento da tecnologia arquitetônica e urbanística apropriada, dentro do sistema jurídico municipal, como é de sua competência legislativa. Pelo que se entende que ficam excluídas dessa aplicação, as cidades que não tenham Plano Diretor.

O art. 28 diz que o aproveitamento básico do coeficiente adotado com o direito de construir a ser outorgado onerosamente pela Municipalidade aos particulares, será conferido mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.

Entende-se que a contrapartida é o pagamento devido pelo superficiário ao proprietário da plataforma de sustentação (seja de pessoa privada ou do Poder Público), correspondente ao valor venal proporcional ao espaço ocupado no solo criado pela construção superior.

Estabelece o artigo 28 um parâmetro que denomina coeficiente de aproveitamento. No § 1º desse artigo 28, a definição : coeficiente de aproveitamento é relação entre a área edificável e a área do terreno, que poderá ser único, segundo o Plano Diretor (§2º) e, em todo caso (§3º), a limitação máxima de tal aproveitamento obedecerá à proporcionalidade entre a infra-estrutura local e o adensamento previsto para a área considerada, como for fixado no Plano Diretor da Cidade.

Outra modalidade (Estatuto, artigo 29) é a permissão dada municipalidade a alguém para alterar o uso do solo criado, sob condição de o beneficiário prestar contrapartida econômica.

O direito de construir sobre o solo criado ou de alterar o seu uso, adquirido onerosamente pelo particular (art. 30) estará jungido às regras da lei municipal que regerá a fórmula do cálculo, as isenções de pagamento da outorga e a contrapartida do beneficiário.

Os recursos provenientes da outorga onerosa do direito de construir e da alteração do uso do solo (Estatuto, art. 31) serão destinados ao custeio das obras públicas a que se refere o artigo 26. Muito embora auferidos pelo Erário Público tais recursos são provenientes de atividades que tocam direta ou indiretamente na propriedade imobiliária urbana particular.

Operações consorciadas:

É como denomina o Estatuto (artigos 32 a 34) a co-participação da Municipalidade em obras de melhorias urbanísticas estruturais, sociais e ambientais, com a iniciativa privada, envolvendo proprietários, simples moradores não proprietários, usuários de serviços de utilidade pública, em determinadas área da Cidade, designadas para tanto em lei municipal reguladora do Plano Diretor. Forma de intervenção na propriedade particular que condiciona o uso e ocupação do solo urbano, incidindo nas licenças de construção, reforma, ou ampliação das edificações que deverão ser direcionadas segundo o planejamento oficial.

Permite o Estatuto (art. 34) a emissão de certificados de potencial adicional de construção a serem alienados ou utilizados pelo Município, diretamente no custeio das obras nos logradouros públicos, o que configurará uma nova espécie de ônus para as propriedades aí localizadas, de duvidosa constitucionalidade, pois não poderá obrigar ao proprietário aceitação da ideia administrativa. E se o titular de uma dessas propriedades se recusar a participar, consórcio não haverá. Considerar tal tipo de planejamento oficial como uma das exigências para que a propriedade individual cumpra sua função social, é ir longe demais, e dar ensejo à arbitrariedade.

Além da inexequibilidade de tal política, ressalta a eiva de inconstitucionalidade dos referidos dispositivos estatutários.

Direito de construir em outro local:

Sob o título Da transferência do direito de construir o artigo 35 do EC estabelece a permissão, desde que haja previsão em lei municipal reguladora do Plano Diretor que o direito de construir em determinado local poderá ser deslocado para outro ponto.

O Estatuto diz que lei municipal poderá autorizar ao proprietário privado ou público mudar a localização do seu direito de construir adquirido na conformidade do Plano Diretor.

Os fins estão relacionados nos incisos I a III: para implantação de equipamentos urbanos e comunitários, preservação do interesse histórico, ambiental, paisagístico, social e cultural, regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.

As disposições desse artigo são de difícil inteligência e improvável aplicação.

Curiosidades:

A - A expressão proprietário público empregada no caput tem algum sentido? Estará fugindo à semântica jurídica?

O domínio que não seja privada, será, obviamente, público, exercido por pessoa de Direito Público, que internamente são a União, os Estados federados, o Distrito Federal e os Municípios, e respectivas autarquias. Ora, se esse tal “proprietário público” for a União ou o Estado, a lei municipal não poderá dar destinação ao imóvel, nem mesmo mediante desapropriação. Se for a Prefeitura Municipal, não terá cabimento a lei preconizada, quando a Municipalidade já tem poderes para tanto. Nesse ponto é a redação do Estatuto é letra morta.

B – os fins ditos necessários no caput e indicados nos incisos I a III constituem objeto de desapropriação, figura consagrada no ordenamento constitucional e na legislação especial regulamentadora do instituto, com meios próprios, como se vê da garantia assegurada no artigo 5º, incisos XXII, XXIII e XXIV, combinados, no caso da propriedade urbana, com o disposto no artigo 186, e seus parágrafos.

Qualquer iniciativa da Administração Municipal no sentido de aplicação dessas disposições estatutárias esbarrará certamente na inconstitucionalidade.

O proprietário de imóvel urbano poderá alienar o seu direito de construir desde que, a construção pretendida pelo adquirente, seja adequada ao Plano Diretor.

Dificilmente se vê uma balbúrdia dessa em um diploma legal.

Confundem-se os institutos jurídicos do domínio público e do particular, da função social da propriedade individual, da liberdade da iniciativa privada, da licitação em contratos com a Administração Pública, da desapropriação mediante declaração de utilidade ou de necessidade pública e interesse social.

Inaplicável a regra estatutária sobre operações consorciadas, pela incongruência e, sobretudo, pela evidente inconstitucionalidade.

Impacto de vizinhança:

Modalidade nova de intervenção na propriedade privada é o que o Estatuto (art. 36 a 38) cria, com fundamento de validade haurido da Constituição Federal, )garantia da propriedade privada no desempenho de sua função social, respeitadas as exigências da preservação do meio ambiente, saliente-se mais uma vez); exigindo o EC o estudo prévio do impacto de vizinhança (EIV) de obras privadas ou públicas, para avaliação de possíveis efeitos negativos sobre as propriedades vizinhas, preservando-se a qualidade de vida como bem estar geral, declarado constitucionalmente (CF, art. 225, caput) bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida

A edificação estará jungida aos parâmetros estabelecidos pelo estudo técnico cabal para que o exercício do direito de propriedade não venha causar lesão ao princípio maior da função social, sopesando-se os efeitos que a obra poderá deflagrar na vizinhança. Vizinhança, que, em termos de direito ambiental, não quer dizer exatamente contiguidade de espaço geográfico.

Evitar o uso nocivo da propriedade é velho princípio do direito civil. Clovis Bevilaqua, com sua antevisão do futuro, quando ainda não se vislumbrava preceitos de direito ambiental como hoje estão delineados, já invocava a solidariedade e o interesse geral - Comentários ao Código Civil – Vol. 1, ed. Histórica- Rio de Janeiro, 1979, p. 1.043), e estabelecia no seu Projeto redigido em fins do século XIX, que se transformou no Código Civil de 1916, regras sobre o uso nocivo da propriedade - artigos 554 a 555, mantido e ampliado no Código Civil de 2002, artigos 1.277 a 1.281 no Capítulo do Direito de Vizinhança – Uso anormal da propriedade.

Cabe transcrever as considerações alinhadas quando da promulgação da atual Carta Política sobre a reciprocidade entre o direito de vizinhança e o bom uso da propriedade privada no desempenho de sua função social:

“Alarga-se o sentido de vizinhança que deixa aquela significação restrita de contiguidade, de proximidade individual, para a amplitude da comunidade local, às vezes regional, nacional, até, sob certos aspectos”. “São formas de imprimir ao direito de propriedade o dever da função social. Para o benefício não só da vizinhança geograficamente próxima, mas da convivência comunitária, onde todos os elementos são interdependentes”. (TAVARES, José de Farias- “O Código Civil e..., cit. p. 112).

III - Conclusões:

1 - A Constituição Federal conferiu às unidades federadas – Estados, Distrito federal e municípios, autonomia legislativa na ordem interna, e na distribuição das competências legislativas estabeleceu que: a - normas do Direito Civil são exclusividade da União (art. 22, I); cabe-lhe, ainda, legislar concorrentemente, sobre defesa do meio ambiente); b - a legislação sobre normas gerais de urbanística é da competência da União, ficando, portanto, aos Estados e Distrito Federal a competência concorrente para legislar sobre particularidades que lhes são próprias, dentro daquelas generalidades (art. 24 e seu § 1º); c - a competência do Município (art.30, I) é de legislar sobre assuntos de interesse local, entendendo-se isso como matéria diretamente ligada à gestão da qualidade de vida coletiva no sentido do bem-estar da população municipal, como o é a matéria urbanística, dentro dos parâmetros da legislação federal e estadual.

2 – Normas infraconstitucionais contrárias à ordem maior, sequer são cogitadas, por carecerem de fundamento de validade, em consequência do conhecido fenômeno da inconstitucionalidade.

A doutrina explica o princípio constitucional geral, inserido na Carta Magna, na combinação de vários dispositivos, tais como os artigos 5º, caput e incisos XXII, a XXVI, 170, caput, e inciso III de garantia do direito de propriedade privada, subordinada à sua função social, e, dentro dele, o princípio de garantia setorial da propriedade imobiliária urbana com função social desempenhada segundo o disposto nos artigos 182 a 183., combinados com o art. 1º,III, 23, VI e VII, 170, caput e incisos II;III, VI, e 225, caput e parágrafos.;

3 - O Estatuto da Cidade veio para regulamentar as normas-princípios constantes dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal estabelecendo as diretrizes da política urbanística; esse regramento terá inevitáveis reflexos no direito constitucional fundamental de propriedade privada, bem como na Administração Pública Municipal; terá assim, por fundamento de validade a Carta Magna, tão-somente naquilo que competir à União legislar, carecendo, entretanto, de legitimidade no que exorbitar dessa competência legislativa ou lesar disposições constitucionais, sejam normas-princípios ou normas-regras. A propriedade imobiliária urbana, ainda que no desempenho de sua função social, e apesar do garantismo da Lei Máxima, ficará exposta a situações jurídicas instáveis, em face das confusas regras estatutárias, que, em muitos pontos, subvertem o sistema do nosso Direito Positivo.

4- Dá-se em alguns pontos do Estatuto da Cidade o fenômeno que a Teoria Geral do Direito capitula como norma com vigência, porém sem eficácia, pela confusa redação do seu texto, pela incoerência legislativa e científica. Notadamente pela dissonância com a ordem jurídica nacional, os microssistemas edilícios, como as leis de loteamento, uso e parcelamento do solo urbano, dos condomínios e incorporações imobiliárias, ainda, o Código de Defesa do Consumidor, leis de desapropriações, a usucapião, o Sistema de Registros Públicos, o Código de Processo Civil, assim como o novo Código Civil, e, principalmente, a Constituição Federal.

5 – O diploma estatutário será, na prática, de difícil e precária aplicabilidade, se não sofrer de logo profundas modificações legislativas, para adequação à ordem jurídica nacional a começar da Constituição Federal e de toda a legislação posta, pois nos exatos termos em que foi promulgado, corre o risco de se tornar mais uma lei do tipo letra morta no contexto do nosso Direito Positivo. O Estatuto da Cidade ditou aos Estados e Municípios a obrigação de legislarem para implementação da matéria em 90 dias após a sua vigência, caindo no vazio, pois, até agora, as unidades federadas não cogitam de efetivar tais determinações.

6 - O descuido do legislador estatutário para com a ordem institucional da federação brasileira, chega ao ponto (art. 52), de cominar pena por improbidade administrativa a Prefeito Municipal, em caso de omissão no cumprimento de suas determinações, verificada no decorrer de 5 (cinco) anos, esquecendo que o mandato de Prefeito é de 4 (quatro) anos! E que, assim, a infração iniciada no último ano de mandato do Prefeito A pode completar 5 (cinco) anos durante o mandato do Prefeito B, não se podendo, em caso tal, indigitar um ou outro, pois o anterior não terá completado o quinqüênio, e o sucessor não poderá responder por culpa alheia, não lhe cabendo a responsabilidade se o transcurso do prazo não se deu por inteiro durante seu atual mandato. Há que se respeitar o princípio da individualidade reinante no sistema penal, apanágio dos regime do Estado Democrático de Direito proclamado na Constituição Brasileira.

7 - Programas administrativos com o fito de dar a cada possuidor do pedaço de chão onde mora, sem o preenchimentos dos requisitos da ordem jurídica geral, garantidora da propriedade individual, serão fadados ao insucesso pela insegurança jurídica que terminará em insegurança social, ante a substituição de velhos problemas por novas complicações na vida econômica dos cidadãos carentes.

As dificuldades operacionais deixarão aturdidas as pessoas em busca do sossego de seu teto em espaço urbano próprio para viver e investir seus parcos recursos com segurança jurídica e o mínimo de conforto para abrigar a família e as municipalidades restarão assoberbadas com problemas de ordem administrativa e tropeços jurídicos para a gestão dos casos concretos ante muitas das disposições estatutárias. E a cidadania, mais uma vez, perplexa, sentirá seus interesses distanciados da tutela legal eficaz, ficando a “ver navios” que passam na linha do horizonte da exclusão social.

8 – Depreende-se do texto estatutário que ele se destina a reger, bem ou mal, do ponto de vista da ordem jurídica, a política urbana das cidades dotadas de Plano Diretor obrigatório para as que contam com mais de 20.000 habitantes.

9 - São muitas as cidades brasileiras com menos de 20.000 habitantes, e, que, portanto, estão desobrigadas da elaboração do Plano Diretor.

A hermenêutica jurídica indica que o Estatuto é inexigível em tais cidades menores, porém, se elas implantarem voluntariamente seu Plano Diretor, este, regerá a sua política urbana, desde que as regras estejam em harmonia com a Constituição Federal, e guardem o direito de cidadania sobre o uso e gozo da propriedade imobiliária privada com desempenho de sua função social.

10 - Urge uma revisão legislativa de profundidade, uma modificação através de lei que venha por o Estatuto da Cidade em harmonia com o sistema do nosso ordenamento jurídico, a começar da Constituição Federal, seguindo-se o Código Civil, a Lei dos Registros Públicos, e legislação especial, para a necessária exeqüibilidade das regras estatutárias garantistas dos interesses da população urbana que almeja um teto para morar com segurança jurídica.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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3. BRITO, Rodrigo Azevedo Toscano de... Incorporação Imobiliária à Luz do CDC. São Paulo: Saraiva, 2002

4. MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil – 3 v. Tomo I, São Paulo: Saraiva, 1999

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7. PINTO FERREIRA, Luís. Comentários à Constituição Brasileira – 2 v São Paulo: Saraiva, 1990

8. ROCHA, Ibraim – Litisconsórcio, efeitos da sentença e coisa julgada na Tutela Coletiva . Rio de Janeiro, Forense, 2002.

9. TAVARES, José de Farias. O Código Civil e a nova Constituição. 3 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1990

(*) José de Farias Tavares - Professor e Coordenador do Curso de Direito da FACISA; Professor de Direito Civil aposentado da UEPB; Promotor de Justiça aposentado

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