O DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL 

Leonardo Emmendoerfer Mello (*)  

RESUMO: O autor tem a finalidade de examinar as soluções jurídicas adotadas perante as greves dos servidores públicos civis,  direito garantido pela Constituição Federal de 1988, mas pendente de lei específica regulamentadora. Com a ausência de lei pertinente, duas correntes antagônicas se manifestam. Uma afirmando ser possível o exercício do direito de greve de forma ampla e outra sustentando que o preceito constitucional só pode ser exercido quando houver norma que o regule. Assim, o autor apresenta o histórico do direito de greve, as orientações adotadas nas legislações estrangeiras e nacional, verificando-se a finalidade de ser exigida uma lei específica e quais espécies normativas previstas na Constituição que se enquadram. Por fim, constata a conveniência de admitir negociação coletiva e a urgência em regular o direito de greve do servidor público civil. 

Palavras-chave:   greve;   servidores   públicos;   negociação   coletiva;   lei específica. 

The right to strike of civil public server 

ABSTRACT: The author has the purpose to examine the adopted legal solutions before the strikes of the civil public servers, right guaranteed for the Federal Constitution of 1988, but hanging of regulation specific law. With the absence of pertinent law, two antagonistic chains if reveal. One affirming to be possible the right of action of strike of ample form and another one supporting that the constitutional rule only can be exerted when will have norm that it regulates it. Thus, the author presents the description of the right to strike, the orientations adopted in the foreign legislations and national, verifying it purpose of being demanded a specific law and which foreseen normative species in the Constitution that if fit. Finally, it evidences the convenience to admit collective bargaining and the urgency in regulating the right to strike of the civil public server. 

Word-key:   strike;   servers   public;   negotiation   collective;   specific law. 

INTRODUÇÃO 

         A greve é uma das manifestações coletivas mais complexas produzidas pela sociedade. É um importante instrumento de pressão, exercido quando as normas vigentes não atendem às exigências do grupo social, adquirindo uma importância ainda maior quando exercida por servidores públicos.

         A Constituição de 1988 reconhece expressamente a greve como direito fundamental tanto para os trabalhadores em geral (art. 9o), quanto para os servidores públicos civis (art. 37, VI e VII), competindo-lhes decidir sobre os interesses e a oportunidade que devam por meio dela exercer. Para isso fixou para esses trabalhadores a necessidade de uma lei complementar a fim de regulamentar esse direito. Posteriormente, a Emenda Constitucional n.° 19 de 1998 modificou o inciso VII do artigo 37 da Constituição Federal, exigindo a edição de lei específica como fonte formal para regulamentação da greve no serviço público, permitindo a aprovação da lei com o quorum reduzido. No entanto, a demora do legislativo em editar a lei pertinente, trouxe divergências doutrinárias e jurisprudenciais.

         Duas correntes antagônicas se manifestam com mais nitidez. Uma apóia-se na teoria da eficácia contida do dispositivo constitucional, afirmando ser possível o exercício do direito de greve pelo servidor público antes da edição da lei, seja ela específica ou complementar. A outra sustenta que o preceito constitucional não é auto-executável, somente autorizando o exercício do direito quando houver norma que o regule.

         Diante disso, justifica-se a análise do desenvolvimento histórico do direito de greve, conferindo as acepções admitidas no decorrer do tempo, as orientações adotadas nas legislações estrangeiras, as interpretações feitas no âmbito internacional e o sentido jurídico atribuído pelo legislador constituinte nacional.

         Torna-se oportuno também, dedicar-se à conceituação de servidor público conferida na atual Constituição Federal, dando atenção a possibilidade de negociação coletiva, na medida em que permite a solução do conflito evitando, assim, a deflagração do movimento grevista.

         Verifica-se também qual a finalidade de ser exigida uma lei específica para regular o exercício do direito de greve do servidor público civil, e quais espécies normativas previstas na Constituição que se enquadram como lei específica.

         Por último, discute-se a possibilidade, ou não, de serem aplicados analogicamente os princípios e normas da Lei Geral de Greve, a qual regula o exercício desse direito no setor privado. 

Antecedentes Históricos DO DIREITO DE GREVE 

         A conquista do direito de greve é fruto de contínua luta contra as arbitrariedades cometidas por patrões, incluindo a própria Administração Pública.

         Ao contrário do que pode parecer, ela não é um movimento de resistência exclusivo do capitalismo. Em todos os tempos existiram grupos de pressão com objetivos determinados tanto de natureza política quanto profissional.

         As greves se intensificaram com a Revolução Industrial, surgindo em 1831, na França, o primeiro grande movimento foi contra os fabricantes, que se negaram dar força jurídica aos salários de modo a torná-los obrigatórios e atribuindo penalidades como uma exigência moral.

         Ainda na França apareceram diversos movimentos, a maioria deles com fundo político e impulsionados pelas idéias socialistas.

         Apesar do fenômeno não ser recente, o vocábulo Greve foi utilizado pela primeira vez somente no final do século XVIII em Paris, em referência a uma praça onde os operários se reuniam quando descontentes com as condições de trabalho. Nesse local acumulavam-se gravetos devido as enchentes do Rio Sena derivando daí o termo greve (greve; gravetos).

         Em vista dos inconvenientes e das reações provocadas por aquela, surgiram três tendências diferentes dos sistemas jurídicos. Inicialmente teve-se a fase de proibição, após a de tolerância e a última a de conquista desse direito coletivo.

         A primeira dessas tendências verifica-se no sistema corporativo. A greve era considerada um delito no Direito Romano, sendo proibida em relação aos trabalhadores livres impedindo a reunião ou associação dos obreiros.

         Em 1791, a Lei Chapellier considerava ilícita a existência de entes que intermediassem as relações entre o sujeito e o Estado, proibindo qualquer forma de agrupamento profissional para a defesa de interesses coletivos.

         Na Inglaterra entre 1799 e 1800, na Combination Act, considerava-se crime de conspiração contra a coroa a pressão coletiva para reivindicar melhores salários e condições de trabalho.

         Ainda na Inglaterra, a partir de 1824, e na França, na Época de Napoleão III, inicia-se a fase de tolerância. A greve deixava de ser crime, mas ainda não era considerada como um direito. Ela, como garantia coletiva dos trabalhadores, foi reconhecida pela primeira vez no México (art. 123 da Constituição de 1917). Na Conferência de Chapultepec proclamou-se o referido direito como garantia fundamental dos trabalhadores dos Estados Americanos. Pela Constituição de 1946, art. 158, ela passou a ser constitucionalmente assegurada no Brasil.

         Historicamente, no Brasil, os inconvenientes produzidos pela greve geraram as mesmas reações dos demais países, mas com uma sucessão cronológica diferente.

         Até 1900, ela era considerada como um fato social tolerado pelo Estado. Não eram muito frequentes nos primeiros anos da República, ocorrendo uma a cada ano, geralmente no estado de São Paulo e sendo raras em outros estados. A de maior repercussão, nessa época, aconteceu em 1917 quando os operários da Rodolfo Crespi, no bairro da Mooca, em São Paulo, protestaram contra os salários e pararam o serviço. O movimento se estendeu ao interior, e ao todo treze cidades foram atingidas. Com a pressão, o governo cedeu as reivindicações, libertou os operários presos e reconheceu o direito de reunião quando exercido dentro da lei e respeitando a ordem pública, além de se comprometer ao cumprimento de disposições legais sobre trabalho de menores nas fábricas e proteção ao trabalhador.

         O Código Penal de 1890 (Dec.n0 847), baseando-se no Código Penal da Itália de 1889, proibiu a greve mesmo sendo pacífica. Em 12 de dezembro de 1890 o Decreto 1.162 passou a punir apenas a violência utilizada no exercício dela.

         Em 1930 o governo criou o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio com a função de pôr em prática a sua política trabalhista. Para a solução dos conflitos entre o capital e o trabalho o sistema previsto foi a criação da Justiça do Trabalho pela Constituição de 1937, com a função de dirimir os conflitos gerados nas relações entre empregadores e empregados regulados na legislação social.

         Em contrapartida, a própria Constituição de 1937, incorporada no Estado Novo, dispunha que a greve e o lockout eram recursos anti-sociais, nocivos ao trabalho e ao capital e incompatíveis com os interesses nacionais.

         Porém, os obstáculos legais àquela, nesta época, não se resumiam apenas pela Constituição. As Leis de Segurança Nacional também trataram do tema desde 1935 até 1938 (Decreto-Lei n.° 431/38), tipificando o instituto como crime. Essa mesma diretriz veio mais tarde com a Lei n.° 6620 de 1978 ao ser mantida a tipificação de vários crimes contra a segurança nacional relacionada à greve nos serviços públicos ou nas atividades essenciais.

         A Constituição de 1946, porém, merece destaque pela nova concepção de greve passando a reconhecê-la como direito, contrariando a proibição de 1937. Anteriormente, em 1943, ela foi também admitida, quando da promulgação da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), porém teve limitações excessivas no seu exercício.

         Nesta fase, ela foi aceita nas atividades acessórias em 1946, pelo Decreto-lei n°. 9.070, em razão da Ata de Chapultec, subscrita integralmente pelo Brasil após o término da Segunda Guerra Mundial. Essa foi a primeira lei ordinária que disciplinou a greve no Brasil.

         A Constituição de 1967, em seu artigo 158, inciso XXI e a Emenda Constitucional de 1969 seguiram a mesma idéia da constituição de 1946, reconhecendo o movimento grevista como direito, porém introduziu limitações especiais quanto às atividades essenciais e aos serviços públicos.

         Foi editado em 1978 o Decreto-lei 1.632 para tratar da proibição da mesma nos serviços públicos e nas atividades essenciais, enumerando quais eram essas atividades. Nessa época, o Ministério do Trabalho ficava encarregado de declarar a ilegalidade da greve nas hipóteses mencionadas na referida lei.

         A constituição de 1988 trouxe alterações expressivas modificando alguns aspectos do sistema até então existente. Assegurou o direito de greve, estipulando que os trabalhadores devem decidir sobre a oportunidade de exercê-la e sobre os interesses que devam por meio dela defender (artigo 9o). Posteriormente, o Congresso Nacional em 1989 aprovou a Lei n.° 7.783, a chamada Lei de Greve, que regulamentou tal direito ao setor privado. Nessa legislação (art.2° da Lei n.° 7.783/89) ela é considerada como a suspensão coletiva, temporária e pacífica, total ou parcial, de prestação pessoal de serviços a empregador. Amauri Mascaro Nascimento comenta o exposto da seguinte forma: 

“(...)Como se vê, a greve legítima é a paralisação coletiva do trabalho. Essa paralisação tem fins temporários, porque se é definitiva rompe-se o contrato de trabalho. Deve expressar-se como suspensão do trabalho que é uma obrigação contratual, que não é ilícita porque autorizada pela lei. Como fenômeno coletivo, envolve um grupo de pessoas. Necessariamente, não pressupõe a paralisação de todos os trabalhadores.”2 

         É suspensão coletiva porque o titular do direito é o grupo de trabalhadores, sendo também um direito social. Na Constituição Federal trata-se dela como uma garantia fundamental estando expressa no Titulo II "Dos Direitos e Garantias Fundamentais".

         Cabe salientar, que conforme o ordenamento jurídico nacional, não será considerado greve quando inexistir a suspensão do trabalho. Isso mostra que, por exemplo, se os empregados provocam a demora na prestação de serviço cumprindo à risca as determinações do empregador (a chamada operação tartaruga), não será o ato caracterizado como greve. Portanto, a paralisação dos serviços não pode ser confundida com o boicote, pois esse tem como objetivo obstaculizar ou impedir o exercício da atividade do empregador, ou ainda com a ocupação, que é a invasão da propriedade alheia autorizando, nesse caso, o uso de medidas possessórias adquiridas judicialmente.

         Em linhas gerais, quanto à natureza jurídica, a greve enquadra-se inicialmente como liberdade, decorrente do exercício de uma determinação lícita. Sob o ponto de vista da pessoa, do indivíduo, podemos considerá-la como liberdade pública, pois o Estado deve garantir seu exercício. Por fim, consiste, ainda, em um direito de coerção visando à solução do conflito coletivo e tem sua função social, sendo instrumento de autoproteção, visando a justiça social.

         Por último a constituição Federal de 1988 assegurou o direito também aos funcionários da administração publica direta e indireta, no art.37 inciso VII, exigindo, em um primeiro momento, uma lei complementar e posteriormente uma lei especial para regular o seu exercício. Todavia, até o presente momento nenhuma lei nesse sentido foi aprovada. 

Direito Estrangeiro e Internacional. 

         O direito de greve, bem como o seu exercício, não são reconhecidos de forma universal e absoluta pelas diversas ordens jurídicas mundiais, especialmente quando se trata de serviço público.

         Na constituição francesa (de 1947) esse direito é mencionado no preâmbulo, cujo exercício é regido por lei e regulamentos cabendo a jurisprudência fixar as peculiaridades. É assegurado ao servidor público civil, ao pessoal das empresas públicas e das empresas encarregadas do serviço público, exigindo, porém, o aviso prévio de 5 dias. É proibida, porém nas Forças Armadas, magistratura e na polícia.

         Na Itália, a Constituição de 1948 estabelece o direito de greve nos termos da legislação ordinária, permitido, no serviço público, com moderação. No setor público é reconhecida pela Lei n.° 93, de 29 de março de 1983. São, porém, estabelecidas certas condições de exercício. O aviso prévio de greve é de 15 dias.

         Existe proibição tácita de movimentos grevistas para os funcionários públicos da Alemanha, tendo o Tribunal Constitucional se posicionado no sentido que os funcionários estatutários não podem fazê-la em razão dos princípios tradicionais do serviço público, mas podem ser sindicalizados.

         Por outro lado, ainda na Alemanha, esse direito é reconhecido aos operários cabendo aos sindicatos, que são fortes e possuem representatividade, definir as regras para a paralisação. A greve somente pode ser deflagrada quando esgotados todos os procedimentos legais para a autocomposição.

         Na América do Sul, a Argentina garante apenas o direito aos sindicatos, sendo matéria regulada pelo Decreto n.° 2.184 de 1990 que limita o exercício desse direito nas chamadas atividades essenciais.

         Qualquer direito dos trabalhadores em geral ficou a cargo da legislação ordinária nos Estados Unidos, não sendo tratada na constituição. Para esse ordenamento jurídico a greve no serviço público é proibida sob pena de dispensa e de proibição de recontratação por três anos. Todo o servidor deve declarar a renúncia àquele direito quando ingressa no serviço público. A arbitragem compulsória é a forma de resolver os dissídios coletivos dos funcionários em geral nos estados onde a greve é proibida.

         A Constituição do México (1917) assegura a greve e o lockout. Garante também o exercício desse direito no serviço público determinando o prazo de 10 dias para o prévio aviso à junta de conciliação e Arbitragem.

         No que diz respeito ao Direito Internacional, no âmbito da Organização Internacional do Trabalho (OIT) não existe convenção ou recomendação específica sobre ela. Existe apenas orientação no sentido de que as limitações ao exercício desse direito sejam razoáveis, relativamente a serviços essenciais e à função pública.

         Através do Comitê de Liberdade Sindical, a OIT emitiu resoluções se manifestando no sentido de que a greve política não se enquadra no âmbito dos princípios da liberdade sindical.

         O verbete n.° 365 do supracitado comitê, esclarece que o reconhecimento do principio da liberdade sindical aos funcionários públicos não implicam necessariamente ao direito de greve. Já o verbete n° 393 admitiu o exercício dela no serviço público com certas restrições.

         A Recomendação n° 92, em seus artigos 4o e 6o, indica às partes para se absterem da utilização dos recursos da greve e do lockout, quando haja processo de negociação voluntária em curso e enquanto perdurar o referido processo.

         A convenção n.° 151, também conhecida como "Convenção sobre as Relações de Trabalho na Administração Pública", não foi ratificada pelo Brasil.

         Conforme relata Sérgio Pinto Martins, a referida Convenção prevê: 

“[...] a institucionalização de meios voltados para a composição dos conflitos de natureza coletiva surgidos entre o Poder Público e seus servidores (art.8°). Os empregados públicos, assim como os demais trabalhadores, gozarão dos direitos civis e políticos essenciais para o exercício normal da liberdade sindical, com reserva apenas das obrigações que derivem de sua condição e da natureza de suas funções (art. 90).”3 

         Ainda no âmbito das relações internacionais, conta Sérgio Pinto Martins, que o Pacto Internacional dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais dispõe que a Administração Pública pode e deve estipular restrições ou limitações quando houver interesses de segurança nacional ou de ordem pública ou, ainda, para proteger os direitos e a liberdade de outrem (art.8°,c e d).

         Diante disso, é possível afirmar que a greve se constitui em um instrumento democrático a serviço da cidadania, na medida em que tem como escopo a melhoria das condições sociais, através de uma reação pacífica e ordenada contra os atos que impliquem, direta ou indiretamente, desrespeito a classe trabalhadora. 

SERVIDORES PÚBLICOS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988

         Na atual Constituição Brasileira, o constituinte originário atento à necessidade do indivíduo de se indispor e pugnar pela observância dos seus direitos, bem como ao clamor dos trabalhadores e a inevitabilidade do fenômeno, procurou garantir de forma indelével o direito ao movimento grevista.

         Fez-se constar o referido direito no texto constitucional (art. 9o e 37°, inciso VII), na tentativa de atender aos objetivos da República e do Estado Democrático de Direito, onde além da submissão do Estado à lei (Estado de Direito) deve haver uma submissão à vontade popular e aos fins propostos pelos cidadãos (Estado Democrático)4.

         Contudo, no que diz respeito ao servidor público, na exata lição de José Afonso da Silva, faltou coragem ao constituinte ao estabelecer tal direito, deixando de dar ao instituto os contornos desejados pela categoria. Nesse sentido, o referido doutrinador relata: 

“[...] quanto à greve o texto constitucional não avançou senão timidamente, estabelecendo que 'o direito de greve dos servidores públicos será exercido nos termos e nos limites definidos em lei especifica' - o que, na prática, é quase o mesmo que recusar o direito prometido [...]” 

         No que diz respeito à classificação, os servidores públicos podem ser separados em civis e militares. Os civis subdividem-se em: servidores estatutários (funcionários), empregados públicos e temporários.

         Servidores estatutários efetivos ou em comissão, também conhecidos por funcionários públicos, são ocupantes de cargos públicos e estão sujeitos ao regime estatutário, previamente implantado pela Administração para qual prestam serviços. Para Hely Lopes Meirelles estes são servidores públicos em sentido estrito: 

“[...] Os servidores públicos em sentido estrito ou estatutários são os titulares de cargo efetivo e em comissão, com regime jurídico estatutário geral ou peculiar e integrantes da Administração direta, das autarquias e das fundações públicas com personalidade de direito Público.”[...]5 

         Discorrendo sobre o mesmo tema, Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que servidores públicos são todas as pessoas físicas que prestam serviço ao Estado e às entidades da Administração Indireta, possuindo vínculo empregatício e remuneração paga pelos cofres públicos. Classificam-se em servidores estatutários, públicos e temporários. A autora define os servidores estatutários da seguinte forma: os da primeira categoria submetem-se a regime estatutário estabelecido em lei por cada uma das unidades da federação e modificável unilateralmente, desde que respeitados os direitos já adquiridos pelo servidor. Quando nomeados, eles ingressam numa situação jurídica previamente definida, à qual se submetem com o ato de posse.

         Para a legislação federal, o funcionário público é a pessoa legalmente investida em cargo público (art. 2o da Lei 8.112/90).

         Já o Código Penal considera funcionário público, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública, equiparando-se ao funcionário público aquele que executa atividade em entidade paraestatal (art. 327, caput e § 1o).

         O empregado público, também denominado de servidor público trabalhista, é aquele que presta serviço para a Administração Pública e é dirigido pelo regime trabalhista previsto na legislação federal, ou seja, pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT - Decreto-Lei n.° 5.452 de 01/05/1943) e outras normas. Tem portanto, o mesmo regime da iniciativa privada, mas com algumas limitações impostas pelo Direito Público.

         A Constituição de 1988 substituiu a expressão funcionário público por servidor público. Na redação original, previu o Regime Jurídico Único para os servidores da administração direta, autarquia e fundações (art. 39). A partir da Emenda Constitucional N.°19 de 04 de junho de 1998, tal exigência deixou de existir.

         Assim, cada esfera do governo poderá instituir o regime estatutário ou contratual, possibilitando a convivência dos dois regimes em uma mesma entidade ou órgão do Estado.

         As fundações de direito privado, empresas públicas, sociedades de economia mista e as suas subsidiárias estão atreladas obrigatoriamente ao regime trabalhista (art. 173 da Constituição Federal).  

Relação Jurídica Laboral 

         Conforme explicitado acima, a Emenda Constitucional n.° 19 suprimiu a exigência do Regime Jurídico Único para todos os servidores públicos. Assim, existem servidores titulares de cargos públicos, com o vínculo estatutário ou institucional, regidos pelas leis próprias de cada esfera, e os de natureza contratual, regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho.

         No regime celetista a relação jurídica laboral entre a Administração Pública e o trabalhador é de natureza contratual. Os servidores, aqui denominados de empregados públicos, estabelecem com a entidade estatal um vínculo de emprego disciplinado pelo Direito do Trabalho, materializado pela CLT e nas demais normas laborais direcionadas à iniciativa privada, equiparando-se, a administração, ao empregador particular. Contudo, é imposto a esse regime os preceitos de Direito Público sendo aplicadas diversas limitações legais como, por exemplo, a prévia aprovação em concurso público para o ingresso do trabalhador, a vedação de cumulação de cargos e empregos e etc.

         Tais relações, estão sujeitas à política econômica de reajuste salarial instituída pelo Governo Federal, já que compete privativamente a União dispor de normas de Direito de Trabalho (art. 22, I da Constituição Federal)6, as quais incidem as contratações.

         De maneira diferente, a relação jurídica laboral do servidor estatutário com a Administração Pública é de natureza institucional, tendo em vista que a manifestação de vontade das partes está limitada ao nascimento do vínculo e sua continuidade decorre da lei. O Regime estatutário representa o conjunto de normas que o servidor público, ocupante de cargo, está sujeito. Cada ente da federação possui seu sistema de normas, que disciplina a relação jurídica funcional entre a Administração e o servidor.

         Há, portanto, a pluralidade normativa, na medida em que existem estatutos federais, estaduais, distritais e municipais, em virtude da autonomia administrativa decorrente da organização governamental (art. 18 da Constituição Federal). 

“[...]O art. 22 da Constituição Federal dispõe que: "Compete privativamente à União legislar sobre:  

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, 
aeronáutico, espacial e do trabalho[...]". 

         O Regime Jurídico dos servidores públicos da União, das autarquias e das fundações públicas federais está consubstanciado na Lei Federal n.° 8.112, de 11/12/1990.

         Alguns servidores públicos, por exercerem atribuições exclusivas de Estado estão submetidos obrigatoriamente ao regime jurídico estatutário e, em decorrência do art. 247 da CF (com redação dada pela Emenda Constitucional N.° 19), devem ter cargo efetivo. Essas categorias de servidores públicos, também possuem necessariamente regimes jurídicos peculiares. Nesse sentido expõe Maria Silvia Zanella Di Pietro:  

“[...] Algumas categorias se enquadrarão necessariamente como servidores estatutários, ocupantes de cargos e sob regime estatutário, estabelecido por leis próprias: trata-se dos membros da Magistratura, do Ministério Público, do Tribunal de Contas, da Advocacia Pública e da Defensoria Pública. Embora exerçam atribuições constitucionais, fazem-no mediante vínculo empregatício com o Estado, ocupam cargos públicos criados por lei e submetem-se a regime estatutário próprio estabelecido pelas respectivas leis orgânicas. Tais categorias compõem uma espécie de núcleo estratégico do Estado, possuem   atribuições   indelegáveis,    e   desempenham    atividades   de fiscalização, arrecadação tributária, previdenciária e do trabalho, controle interno, segurança pública, diplomacia, defesa administrativo-judicial do Estado e defensoria pública.[...]” 

         Admite-se sob o regime estatutário, também, a contratação de servidores temporários, por tempo determinado, com a finalidade de atender necessidades de excepcional interesse público previsto em lei, com o ingresso do servidor mediante aprovação em concurso público.

         No que se refere ao direito de greve, ao trabalhador regido pela CLT esse direito lhe é assegurado, pois além de estar amparado pelo estabelecido no art. 9o da Constituição Federal, tem seu exercício regulamentado pela Lei de Greve (Lei 7.783/89).

         Porém, quando a relação se der com a Administração Pública, as 
reivindicações dos empregados não poderão ser atendidas pelo Estado por meio de negociação coletiva. Somente pode ser sacramentada, mediante lei, com iniciativa do Presidente da República. 

Negociação Coletiva 

         Negociação coletiva é o meio pelo qual os trabalhadores e empregadores possibilitam o debate entre si, buscando solucionar suas divergências e satisfazer seus interesses profissionais. Desenvolve-se por um procedimento, via de regra, informal, direto e iniciado por meio das suas respectivas representações.

         Forma-se uma relação coletiva que ultrapassa a ligação individual de trabalho para atingir um grupo, a qual se une para defender suas reivindicações, distinguindo-se das relações pessoais quanto aos sujeitos e aos interesses.

         Nos sistemas democráticos a principal forma de composição dos conflitos coletivos de trabalho é a negociação coletiva entre os interessados, da qual resultam as convenções coletivas, estipulando direitos e, implicitamente, um compromisso moral e jurídico.

         A negociação coletiva é uma das mais amplas fontes do direito do trabalho, merecendo atenções até mesmo no plano internacional. A OIT deu a ela importância justificada através das Convenções n.° 98 e 154, Recomendação n.° 163, e das Deliberações do Comitê de Liberdade Sindical, considerando o direito de negociar como elemento essencial para o exercício da liberdade sindical.

         No Brasil, àquela é conferida no art. 8o da Constituição Federal de forma ampla, legitimando a todos os trabalhadores a exercê-la. Inclui, ainda, no seu inciso VI a obrigatoriedade da participação do sindicato na negociação coletiva, que é um procedimento preparatório ao posterior ajuizamento dos dissídios coletivos, perante a justiça do trabalho (art. 114, § 2o da CF).

         A constituição da República de 1988 garante plena liberdade de associação para fins lícitos, vedando a de caráter paramilitar. Os sindicatos, apesar de serem uma espécie do gênero associação, têm configuração própria e forma específica de atuação.

         Aos servidores públicos estatutários e aos demais empregados públicos a Constituição garantiu o mais amplo direito de sindicalização. Em contrapartida, a mesma Constituição não reconhece o direito a negociação coletiva, na medida em que o art. 7o inciso XXVI não é incluído no art. 39 §3°, da referida carta constitucional. O aludido artigo diz que: 

“[...]Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes [...] § 3o- Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no art. 7o, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir.[...]” 

         Um dos motivos que poderia justificar a omissão da negociação coletiva aos servidores públicos no art. 39 §3° da Constituição Federal apóia-se na idéia de que, a natureza jurídica do vínculo de trabalho público pressupõe a supremacia de uma das partes. A Administração Pública está em posição superior a do servidor,7 assim, o interesse público prevaleceria sobre o interesse particular. Outro argumento que poderia explicar os suposto impedimento constitucional, é de que a concessão de quaisquer vantagens constante ao aumento de remuneração, a qualquer título, estipulados pelas entidades e órgãos da Administração direta ou indireta, incluindo as fundações mantidas ou instituídas pelo Poder Público, só poderão ser feitas mediante autorização por lei de diretrizes orçamentárias e prévia avaliação orçamentária, não podendo ultrapassar aos limites estipulados na Lei de Responsabilidade Fiscal.8 Além disso, compete ao chefe do executivo a iniciativa do processo legislativo que implique aumento de despesas dos servidores públicos.

         O Supremo Tribunal Federal aprovou em 24/09/2003 a Súmula 679 que limita o possível impedimento constitucional, para tão somente proibir a convenção ou acordo coletivo de trabalho no que diz respeito a remuneração, determinando que: "A fixação de vencimentos dos servidores públicos não pode ser objeto de convenção coletiva."

         É certo que, não se pode conferir à negociação coletiva poderes para determinar a remuneração de servidores públicos, pois a lei é a fonte formal apta a fundamentar a utilização dos recursos públicos, no entanto, é importante esclarecer que negociar coletivamente não significa que as partes tenham que celebrar convenção ou acordo coletivo.

         No âmbito da Administração Pública, poderá haver negociação coletiva visando à elaboração de um projeto de lei, operacionalizada com o representante do ente público e o sindicato representativo dos servidores. Essa lei terá como embasamento, materialmente, cláusulas que contemplem o acordo de vontades entre as partes, respeitando a supremacia do interesse público ao particular, e por óbvio, sendo posteriormente, encaminhada ao Poder Legislativo, onde estará aberta a debates, para que, com a aprovação, obtenha a sansão do chefe do Executivo.

         Segundo Carlso Henrique Bezerra: 

“[...] Na Administração Pública direta, autárquica ou fundacional, é juridicamente possível que a negociação coletiva seja operacionalizada - pouco importa o nomen iuris - como um protocolo de intenções, uma mesa-redonda, do qual participem, de um lado, o representante do ente público e, de outro lado, o sindicato representativo dos servidores, tudo em perfeita sintonia com os princípios fundamentais que regem o Estado Democrático de Direito.[...]”9 

         Embora a maior parte das reivindicações se dê por deficiência remuneratória, muitos outros motivos podem ser alegados: como problemas na organização do trabalho, exercício do direito sindical, falta de condições materiais para executar o serviço, entre outros, sendo raras as greves que se fundamentam por uma única causa.

         Destarte, pode-se admitir a idéia de que a negociação coletiva tem a capacidade de evitar o desencadeamento do movimento gravista do servidor público, quando esta negociação tiver como objetivo o afastamento do conflito através de elaboração de propostas para um futuro projeto de lei.

         Afinal, todos os atos da Administração que implicam em modificações das condições de trabalho exigem, do ponto de vista formal e legal, uma manifestação legislativa expressa. No entanto, quando as reivindicações dos servidores públicos (em sentido amplo) tiverem esse conteúdo a manifestação terá um cunho político, sendo desejada uma resposta também política.

         Diante da impossibilidade de estabelecer a negociação coletiva, a greve do servidor público tende a se tornar necessariamente política. Adquire tal característica, na medida em que vem a ser a única alternativa capaz de pressionar o Poder Executivo a dar impulso no processo legislativo, ou para que se abstenha de editar leis prejudiciais à categoria, de forma que atenda as reivindicações dos trabalhadores.

         Porém, os protestos de conteúdo puramente político, deflagradas pela categoria de trabalhadores regidos pela CLT ou não, contrariam o princípio do art. 136 da Constituição Federal, que dispõe sobre a defesa do Estado. Não é semelhante ao que ocorre com as greves de política trabalhista, como aquelas que se destinam a reivindicar a adoção de uma política salarial favorável, por exemplo.

         Contudo, deve-se perceber que qualquer paralisação, de alguma forma, sempre terá um conteúdo político. Neste sentido, Carlos Henrique Bezerra Leite evidencia que: 

“[...]Toda a greve, ainda que reconditamente, assume um caráter político, no sentido amplo do termo, porquanto o fato de um agrupamento social de trabalhadores suspender a prestação de serviços é, em si, um comportamento político, ou, pelo menos, de conscientização política dos trabalhadores frente ao empregador, uma vez que a greve, via de regra, tem por objeto a instituição de novas condições de trabalho mais favoráveis em relação àquelas que existiam antes do movimento paredista.[...]”10 

         Visando harmonizar as decisões adotadas pelas Cortes Superiores e a realidade, o Governo Federal e as entidades representativas dos servidores públicos da União aprovaram em 28 de maio de 2003 o Protocolo que instituiu a Mesa Nacional de Negociação Permanente - MNNP e o seu respectivo regimento interno.11A Mesa Nacional visa instituir métodos de tratamento para solucionar os conflitos e as demandas decorrentes das relações de trabalho no âmbito da Administração Pública Federal, bem como avaliar e discutir a estrutura e a gestão administrativa do setor estabelecendo normas e procedimentos que proporcionem melhorias nos serviços prestados. É constituída por duas bancadas: a governamental, integrada por representantes dos Ministérios do Planejamento, Fazenda, Previdência Social, Trabalho, Casa Civil e Secretaria Geral da Presidência; e a sindical, constituída por um número máximo de 18 entidades de classe de âmbito nacional, representativas do funcionalismo público federal.

         O sistema parece ser uma alternativa para que os trabalhadores possam estabelecer um diálogo com o Poder Público, mas ainda é uma solução tímida e incapaz de evitar a eclosão de movimentos grevistas no serviço público. 

GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO 

         Pressupondo a frustração das tentativas de negociação coletiva, torna-se indispensável o exame dos aspectos jurídicos atinentes a greve do servidor público.

         A partir da Constituição de 1988 passou a ser reconhecido como direito aos funcionários da Administração Pública direta, indireta e fundacional, ao declarar no artigo 37 inciso VII que: 

“[...]A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte:

VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei complementar[...]”. 

         A falta de norma que defina os termos e limites da mesma, fez com que a doutrina se dividisse quanto à abrangência e a eficácia do dispositivo, surgindo duas interpretações.

         A primeira interpretação é ampla. Afirma que o direito de greve por ter sido assegurado pela constituição teria de ser garantido em sua plenitude. A outra, ao contrário, é restritiva. Defende que sem a referida Lei Complementar, o direito não poderia ser exercido.

         Em diversas oportunidades o Supremo Tribunal Federal considerou que o artigo 37, VII da Carta Constitucional, em sua redação original, possuía eficácia limitada, sendo certa a exigência da lei complementar para o exercício do direito. Considerou, também, impedida a aplicação analógica da Lei 7.783/89, (Lei Geral de Greve) por se tratar de lei ordinária, a qual não tem eficácia de lei complementar. Ademais, a Lei Geral de Greve possui uma determinação expressa que impede sua aplicação no âmbito público, disciplinado no seu artigo 16. Diz o referido artigo que a Lei Complementar deverá definir os termos e os limites que o direito previsto no artigo 37, VII da Constituição poderá ser exercido.

         O advento da Emenda Constitucional N.° 19, atribuindo nova redação ao artigo constitucional em discussão, não mais exigindo a edição de Lei Complementar para regular o exercício do direito, mas tão somente uma lei específica. O atual dispositivo constitucional é o seguinte:

“[...]A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica. [...]” 

         Contudo, o impasse permaneceu, pois de um lado, entende-se ser a norma de eficácia contida e de outro de eficácia limitada.

         Convém evidenciar, que toda norma constitucional possui eficácia e portanto deve produzir efeitos.  Porém, ela pode ter eficácia plena, contida ou limitada, conforme a classificação atribuída por José Afonso da Silva.12

         Expondo de forma sintética, as normas constitucionais de eficácia plena 
têm aplicabilidade imediata. Independem, portanto, de qualquer 
regulamentação posterior para sua aplicação. Da mesma forma que as normas de eficácia plena, as normas de eficácia contida têm aplicação imediata, integral e plena, entretanto, diferenciam-se da primeira classificação, uma vez que o constituinte permitiu que o legislador ordinário restringisse a aplicação da norma constitucional.

         Ressalte-se que, enquanto não surgir lei ordinária que regulamente ou restrinja a norma de eficácia contida essa terá eficácia plena e total, já que neste caso, normas de eficácia restringível apenas admitem norma infraconstitucional que as regulamente. A lei apenas estabelecerá os limites de seu alcance ou a forma de seu exercício. Já a  norma de eficácia  limitada possui  aplicabilidade  mediata ou reduzida, pois depende de norma infraconstitucional para produzir efeito.

         A primeira corrente doutrinária entende que a norma possui eficácia limitada, não sendo auto-aplicável. Nesse sentido, Maria Sylvia Zanella Di Pietro evidencia que tal norma depende da edição de lei que viabilize o direito reclamado.13

         Da mesma maneira, o Supremo Tribunal Federal em decisão proferida no Mandado de Injunção N°.20/DF de 19/05/1994, entendeu que o referido dispositivo, em sua redação original, necessita de ato legislativo para dar seu pleno desenvolvimento, relatando nos seguintes termos: 

MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO - DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL - EVOLUÇÃO DESSE DIREITO NO CONSTITUCIONALISMO BRASILEIRO - MODELOS NORMATIVOS NO DIREITO COMPARADO - PRERROGATIVA JURÍDICA ASSEGURADA PELA CONSTITUIÇÃO (ART. 37, VII) - IMPOSSIBILIDADE DE SEU EXERCÍCIO ANTES DA EDIÇÃO DE LEI COMPLEMENTAR - OMISSÃO LEGISLATIVA - HIPÓTESE DE SUA CONFIGURAÇÃO RECONHECIMENTO DO ESTADO DE MORA DO CONGRESSO NACIONAL - IMPETRAÇÃO POR ENTIDADE DE CLASSE -ADMISSIBILIDADE - WRIT CONCEDIDO. DIREITO DE GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO. (Mandado de Injunção N. 20/DF, DJU: 22.11.1996, p. 45690, Rei. Min. Celso de Mello). 

         A decisão do supremo, intérprete máximo da Constituição Federal, é de que a norma infraconstitucional constitui requisito de incidência e operatividade do direito de greve. Além disso, ela não pode ser exercida legalmente, sendo ilegítimo o exercício no âmbito do serviço público, sob pena de ser configurada infração funcional.

         Sob esse entendimento, é possível afirmar que a mera participação no movimento grevista representa o descumprimento dos deveres funcionais. Em tese, tal situação gera o dever do Poder Público de impor sanção disciplinar e administrativa. Se constatada a necessidade temporária e excepcional interesse público, poderá a Administração Pública contratar pessoal por tempo determinado para substituir os trabalhadores paralisados.

         Ademais, verificada a ocorrência de dano à Administração ou a sociedade, ocorreria o dever de exigir do servidor envolvido a reparação civil. Ainda, se o servidor incidir em ação ou omissão tipificada na legislação criminal o Estado teria o dever de exigir a responsabilização penal.

         Aos empregados públicos, regidos pela CLT, o exercício do direito de greve é permitido por aplicação da Lei Geral de Greve (Lei n.° 7.783/89). Porém, suas reivindicações não podem ser atendidas através da negociação coletiva.

         Já os empregados de empresas públicas e sociedade de economia mista podem exercer o direito de forma ampla, pois tais entes possuem natureza privada, podendo os trabalhadores estabelecerem negociação e dissídio coletivo instaurados na Justiça do Trabalho.

         Na prática, no entanto, percebe-se o constante descumprimento por parte da Administração Pública à orientação jurisprudencial, já que a todo instante eclodem paralisações no setor público sem que haja qualquer penalidade aos grevistas, estatutários ou não. Isto ocorre, porque a decisão proferida no Mandado de Injunção Coletivo produz efeitos inter partes, estando restrito ao caso concreto. De outra forma ocorreria se fosse uma Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, neste caso o efeito seria erga omnes, atingindo a todos.

         Em contrapartida, o Superior Tribunal de Justiça tem reconhecido o direito de greve dos servidores públicos, entendendo que tal direito já pode ser amplamente exercido. A única restrição apontada diz respeito ao pagamento dos dias de paralisação, como infere a seguinte decisão. 

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROFESSORES ESTADUAIS. GREVE. PARALISAÇÃO. DESCONTO DE VENCIMENTOS. - O DIREITO DE GREVE ASSEGURADO NA CARTA MAGNA AOS SERVIDORES PÚBLICOS, EMBORA PENDENTE DE REGULAMENTAÇÃO (ART. 37, VII), PODE SER EXERCIDO, O QUE NÃO IMPORTA NA PARALISAÇÃO DOS SERVIÇOS SEM O CONSEQUENTE DESCONTO DA REMUNERAÇÃO RELATIVA AOS DIAS DE FALTA AO TRABALHO, A MINGUA DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL DEFINIDORA DO ASSUNTO. - RECURSO DESPROVIDO. (Recurso Ordinário em Mandado de segurança -1993/0009945-0 Ministro Vicente Leal - Sexta Turma 24/06/1996 DJ 19.08.1996 p. 28499). 

         De acordo com essa decisão, a norma em exame possui, portanto, eficácia contida podendo o direito ser plenamente exercido até que sobrevenha norma que discipline.

         Com efeito, a limitação desse direito estaria sujeita a livre interpretação, sendo estabelecida em conformidade com o caso concreto.

         Todavia, verifica-se que o direito de greve tem seus limites estabelecidos na própria Constituição, nas leis de ordem pública, no ilícito civil e penal e nas disposições de ordem administrativa. A lei específica só irá formalizar tais limites estabelecendo os critérios de manutenção dos serviços inadiáveis, quais são esses serviços, a forma de deflagração do movimento e quais são os serviços que devem ser mantidos.

         Como já se disse, a Constituição Federal de 1988 elevou o direito de greve à categoria dos direitos fundamentais. Com efeito, se enquadra simultaneamente como direito fundamental de primeira geração, enquanto direito de liberdade; de segunda, enquanto direito social; e terceira, como direito de solidariedade. Uma vez que, ao mesmo tempo obriga o Estado a permitir o direito de reunião e as liberdades públicas, a greve tem por objetivo a melhoria das condições sociais do trabalhador e representa uma manifestação de solidariedade entre os homens. Sendo, indiscutivelmente, um direito fundamental, não há como se fazer distinção entre trabalhadores do setor privado e do setor público quanto à permissão do exercício desse direito.

         Apesar da permissão parecer vantajosa ao servidor público, a ausência da norma restritiva causa insegurança jurídica, dificultando o exercício do direito garantido por estar a todo o momento sob a ameaça de decisões injustas e desproporcionais. 

Lei Específica e a Omissão Legislativa 

         Independentemente de ser considerado o art. 37, inciso VII da constituição de 1988 de eficácia contida ou limitada o fato é que se espera da legislação infraconstitucional a fixação dos termos e limites do exercício desse direito. Para tanto, necessária se faz a elaboração de uma lei específica, conforme dispõe o referido dispositivo.

         Específico tem o sentido de próprio, de especial e original. No caso em questão, a lei específica significa lei ordinária, pois a norma constitucional não mais se refere em lei complementar.

         Ademais, no sistema referente ao processo legislativo não há distinção entre leis ordinárias e específicas, uma vez que não existe previsão no art. 59 da Constituição. Assim, a aprovação da lei ordinária se dá por maioria simples, não exigindo quorum especial como na lei complementar.

         Por não se tratar, a greve do servidor público, de matéria de competência privativa da União, cabe a cada ente da Administração Pública direta, União, Estados, Distrito Federal e Municípios a elaboração de lei específica que a discipline. Diferente dos direitos e obrigações trabalhistas pertinentes aos empregados da iniciativa privada, que a competência legislativa é exclusiva da União (art. 22, inciso I da Constituição Federal).

         Dessa forma, haverá uma lei específica, ordinária, editada pelo Congresso Nacional para tratar dos movimentos grevistas dos servidores públicos da União, outra, pela Assembleia Legislativa para reger as paralisações dos servidores públicos estaduais, da mesma forma, em cada município uma lei ordinária editada pela respectiva Câmara de Vereadores.

         Contudo, a lei específica referida no dispositivo deveria ser de competência da União, tratando-se de lei federal tendo como único objeto a greve do servidor público civil, para que a questão fosse regulamentada de forma nacional e uniforme para todos os entes públicos da federação.

         Como pôde ser observada, a alteração do dispositivo constitucional não trouxe qualquer solução prática quando do exercício desse direito pelo servidor público civil. Ao contrário, acentuou as discussões na medida em que o Poder Legislativo manteve-se inerte,   descumprindo o comando judicial do Supremo Tribunal Federal, que dessa instituição exigiu no Mandado de Injunção N.° 20, citado no capítulo anterior, e ainda exige a regulamentação da matéria. Tal fato pode ser verificado na seguinte decisão proferida no ano de 2002: 

“[...] MANDADO DE INJUNÇÃO - DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR 
PÚBLICO - ARTIGO 37, VII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - 
NECESSIDADE DE INTEGRAÇÃO LEGISLATIVA - OMISSÃO DO 
CONGRESSO NACIONAL - 1. Servidor público. Exercício do direito públicosubjetivo de greve. Necessidade de integralização da norma prevista no artigo 37, VII, da Constituição Federal, mediante edição de Lei 
Complementar, para definir os termos e os limites do exercício do direito de greve no serviço público. Precedentes. 2. Observância às disposições da Lei n° 7.783/89, ante a ausência de Lei Complementar, para regular o exercício do direito de greve dos serviços públicos. Aplicação dos métodos de integração da norma, em face da lacuna legislativa. Impossibilidade. A hipótese não é de existência de Lei omissa, mas de ausência de norma reguladora específica. Mandado de injunção conhecido em parte e, nessa parte, deferido, para declarar a omissão legislativa. (STF - Ml 485 - MT -TP - Rei. Min. Maurício Corrêa - DJU 23.08.2002 - p. 71).[...]” 

         Em razão disso e das alterações ocorridas pela Emenda Constitucional n.° 19, passou-se a questionar se a Lei Geral de Greve (Lei N.° 7.783/89) teria sido recepcionada pela Constituição, podendo, ou não, ser aplicada para regulá-la no serviço público analogicamente.

         Com a redação original do artigo em questão a Lei Geral de Greve não poderia ser aplicada aos servidores públicos em sentido estrito, pois a Constituição exigia a edição de Lei Complementar. A Lei N.° 7.783/89 possui eficácia de Lei Ordinária e não Complementar. Ademais, o artigo 16 limitava o exercício do direito no setor privado, na medida que remetia ao legislador a posterior elaboração de referida Lei Complementar.

         O texto atual do art. 37, VII da Constituição Federal, no entanto, exige uma especificidade de forma e conteúdo para que a norma verse sobre a greve do servidor público. Em virtude dessa exigência, a restrição imposta pelo art. 16 da Lei Geral de Greve restou revogada, já que agora se exige Lei Ordinária. Entretanto, a Lei de Greve trata especificamente dos movimentos na área privada e não na área pública. Além do que, não se pode dizer que houve recepção da lei 7.783/89 pela nova redação do dispositivo constitucional, pois tal diploma anteriormente não regulava a questão da greve no serviço público. Não poderá agora ser utilizada.

         Importante ressaltar que, o recurso da analogia se justifica quando a lei é omissa, já que não se pode dar ao caso em concreto uma solução jurídica inadequada. A falta de uma lei sobre o assunto provoca uma situação absurda, em que o Estado fica à vontade para tratar os servidores da maneira que achar conveniente, firmando entendimentos divergentes para situações idênticas.

         Vale lembrar, que o fato da Lei Geral de Greve regular os serviços essenciais e inadiáveis não implica em dizer que versa sobre os serviços públicos, pois é sabido que os serviços essenciais tanto podem ser prestados pelos trabalhadores do setor privado quanto do setor público.

         Não se pode, todavia, com o intuito de justificar a exigência da continuidade dos serviços públicos, adotar a idéia de que todos os servidores, do mais humilde ao mais qualificado, em todas as áreas públicas exercem atividades essenciais.

         O fundamento da greve como direito está vinculado à liberdade de trabalho. Uma pessoa não pode ser constrangida a trabalhar contra a sua vontade. Neste caso, estaria irremediavelmente comprometida essa liberdade, a qual estabelece o limite que divide dois períodos da história, a escravidão e o trabalho livre.

         Porém, não é correto afirmar que esse direito, em virtude da falta de legislação, pode ser exercido sem qualquer limitação, pois pelo simples fato de ser um direito, já sofre limitações quanto ao seu exercício como Constituição Federal.

         Portanto, assegurar o livre exercício da greve para o servidor não implica em firmá-lo como um direito absoluto sem qualquer restrição. Para limitar o seu exercício, existem dispositivos constitucionais, leis e disposições de ordem administrativa que garantem a segurança e a ordem pública, defendem os interesses da população e regem a conduta do servidor. 

CONCLUSÃO 

         O movimento grevista não é uma atitude de resistência exclusiva do capitalismo. Tem sua origem precoce nos movimentos coletivos, sendo caracterizado como greve, propriamente dita, a partir do regime do trabalho assalariado, possuindo sua principal referencia nos movimentos sindicais ingleses.

         Historicamente, ela, em muitos países, foi considerada um delito, sendo proibida, em outros, foi tolerada por ser um fato social, ou ainda, reconhecido como um direito.

         Em alguns paises, tais conceitos permanecem variando conforme o sistema jurídico adotado pelo Estado. No Brasil, atualmente, a paralisação dos serviços é considerada como um direito social coletivo dos trabalhadores (art. 9o da Constituição Federal).

         Ao servidor público a constituição de 1988 representou um avanço em relação às normas anteriores, que vedavam o direito de greve. Agora, ela está contida no art. 37 inciso VII da constituição Federal. Porém, discuti-se a eficácia desse artigo, já que o mesmo exige lei específica para definir os termos e os limites de fruição.

         Essa lei específica se constitui em lei ordinária, exigindo a maioria simples para sua aprovação, não estando impedido que cada ente da Administração (união, estados, município e distrito federal) estipulem sua própria lei de greve que discipline o exercício do direito aos seus trabalhadores, porém é  mais vantajoso para a Administração Pública que essa lei seja federal, para que regule o direito de forma igual em todas as esferas administrativas.

         Todavia, as reivindicações do servidor público não poderão ser atendidas pelo Estado por meio de negociação coletiva que resulte em convenção coletiva, principalmente quando essa reivindicação tenha como finalidade garantir fixação de vencimentos.

         Entretanto, não está impedida a negociação coletiva que vise a elaboração de um projeto de lei, sendo esta a solução mais coerente para evitar paralisações, bastando ser oportunizado o debate pelas partes envolvidas.

         As decisões adotadas pelas cortes superiores a respeito do direito de greve dos servidores públicos civis mostram-se inadequados a nossa realidade. Causa insegurança jurídica para os servidores na medida em que não existem decisões unânimes em todas as esferas administrativas.

         Notadamente, permanece urgente a necessidade que os trabalhadores do setor público, através de suas entidades sindicais, discutam a respeito da forma mais justa de exercer o direito e de oportunizar a regulamentação deste.

         Para a Administração Pública a paralisação das atividades pelos servidores dificulta a gestão dos trabalhadores, postos a servir ao interesse público, podendo ocorrer a quebra da continuidade do serviço.

         Na falta de uma legislação específica para o servidor, não se pode diferenciar este do trabalhador comum quando da execução de suas atividades no âmbito da Administração Pública, já que ambos podem exercer atividades de interesse público.

         Quanto ao direito de greve, este não se constitui em um direito absoluto, pois existem disposições constitucionais, normas administrativas e leis civis e penais que limitam seu exercício.

         Cabe ao intérprete, portanto, dar máxima efetividade àquele no que se refere ao servidor    público civil, pois se trata de direito garantido constitucionalmente não podendo ser postergado ou negado pela demora do legislador, ou por violação de direitos constitucionais fundados na falta de lei.

         Além disso, não se pode subordinar um preceito constitucional à vontade discricionária do legislador ordinário. Ademais, privar o servidor público do exercício desse direito ocasionaria um retrocesso em nosso ordenamento jurídico. 

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