- Ano X - outubro - 2006 - Nš 93
- Ano X - outubro - 2006 - Nš 93
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: UMA BREVE ANÁLISE ACERCA DO ARTIGO 14
CAROLINE DE MELO LOPES(*)
RESUMO
Trata-se de análise do conteúdo do artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), promulgada em 2001. Pelo histórico brasileiro de falta de controle adequado na prestação de contas públicas, é interessante observar os avanços trazidos pela LRF, principalmente no que tange à renúncia de receita. Atrair investimentos sem incorrer em infração é um desafio para os administradores públicos. O artigo faz uma introdução genérica sobre a LRF, trata especificamente do artigo 14, das possibilidades de atração de investimento e conclui, enfatizando a necessidade de reformas na Administração Pública no país.
INTRODUÇÃO
A falta de controle do orçamento e a inadequada administração de recursos têm aparecido, na história do Brasil, como principais características das finanças do país. Vale recordar que o desequilíbrio na administração pública brasileira foi motivado, entre outras razões, por um processo inflacionário desgastante e por um número extraordinário de programas econômicos, sem resultado efetivo, adotados durante a década de 80. Ao poder constituinte de 1988 coube a missão de deixar um legado capaz de embasar uma harmonização das contas do país.
A Constituição da República viabiliza o ajuste fiscal das contas públicas, com a previsão de criação de leis complementares que disponham sobre finanças públicas e endividamento (art. 163 da CF) e limites para gastos com pessoal (art. 169 da CF), além da exigência de lei específica para a instituição de renúncia de receitas.
No ano 2000, sob pressão da opinião pública, inconformada com os atos de improbidade espalhados no país, foi sancionada a Lei Complementar nº 101, em 04 de maio de 2000 e publicada no Diário Oficial da União em 05 de maio do mesmo ano, chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), cujo objetivo primeiro é alcançar por meio de planejamento, o equilíbrio entre receitas e despesas, permitindo, assim, o desenvolvimento da Nação.
Com referência à influência da sociedade na legislação, comentário do Ministro Bilac Pinto: Toda vez que a corrupção política e administrativa passa a constituir vício generalizado, cria, em torno do governo, um odor de escândalo e provoca a indignação da opinião pública. É, geralmente, nessas fases agudas, que a pressão da opinião pública obriga o Congresso e o próprio Poder Executivo a investigar a matéria, para sugerir ou tomar medidas capazes de coibir e estancar a corrupção, a fim de restaurar a decência na condução dos negócios do Estado.
A proposta de Lei Complementar da Lei de Responsabilidade Fiscal é oriunda do Ministério do Planejamento sendo, portanto, de iniciativa do Poder Executivo Federal, O projeto encaminhado ao Congresso Nacional tramitou na Câmara dos Deputados sob o nº 18/99 e no Senado Federal sob o nº 4/2000, que, depois de votado e aprovado nessas duas Casas Legislativas, foi sancionado pelo Presidente da República. A Lei de Responsabilidade na gestão fiscal brasileira sofreu inspiração de legislações existentes em outros países como na Nova Zelândia, nos Estados Unidos e na União Européia.
A Lei de Responsabilidade Fiscal determina a postura a ser assumida pelos administradores públicos, uma vez que cria limites e estabelece condutas para a administração dos recursos. Esclarecedor o comentário de Hélio Saul Mileski “Este código de procedimentos fiscais-administrativos impõe um novo padrão na conduta fiscal, orientado pelo planejamento, transparência e controle dos gastos públicos, objetivando o estabelecimento de regras claras e duradouras de administração pública, notadamente no setor financeiro e fiscal”.
Instituto recente que é, a Lei de Responsabilidade Fiscal não constitui ponto pacífico na doutrina. Ao revés, muitos de seus enunciados são veementemente criticados. Exemplo é o artigo 14, que será a seguir exposto.
O ARTIGO 14
De acordo com o jurista Ricardo Lobo Torres, é importante observar que para o equilíbrio orçamentário, torna-se necessário não só diminuir a despesa pública como também evitar as renúncias de receita.
A expressão “renúncia de receita” equivalente a “gasto tributário” entrou na linguagem orçamentária americana nas duas últimas décadas. São considerados mecanismos financeiros empregados na vertente da receita pública que produzem os mesmos resultados econômicos da despesa pública.
A CF 88, nos artigos 70 e 165, 6, estabelece o controle sobre as renúncias de recieta, com o nítido objetivo de promover o equilíbrio financeiro.
Na lição dos nobres juristas Ives Gandra da Silva Martins e Carlos Valder do Nascimento, a expressão renúncia de receita refere-se à “desistência do direito sobre determinado tributo, por abandono ou desistência expressa do ente federado competente para sua instituição”.
O artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal trata da renúncia de receita determinando as medidas que devem ser tomadas quando o Poder Tributante decidir renunciar às mesmas, impondo condições à concessão ou ampliação de benefícios e incentivos tributários que importem em perdas orçamentárias para a Fazenda Pública Estadual. A disciplina da renúncia é um dos objetivos da responsabilidade fiscal, que visa o equilíbrio entre receita e despesa, servindo para evitar desvios que comprometem as contas públicas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê medidas a serem cumpridas pelo sujeito ativo da tributação quando decide renunciar ao ingresso de determinadas receitas aos cofres públicos do Estado, buscando coibir ações não planejadas de alguns governantes cujo principal intuito é promover o desenvolvimento regional em detrimento de perdas orçamentárias ou ausência de arrecadação de tributos À União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios cabe instituir, prever e efetivamente arrecadar todos os tributos de sua competência constitucional. Significa dizer que cada esfera de governo deverá explorar adequadamente a sua base tributária e, dessa forma, ter capacidade de estimar qual a sua receita, visando ao não-comprometimento das metas de resultados fiscais previamente estabelecidas.
A renúncia fiscal, que pela LRF compreende a anistia, a remissão, o crédito presumido, a isenção de caráter não geral, a alteração de alíquota de algum tributo ou a modificação da base de cálculo, que tenha como impacto a diminuição da receita pública, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado (essa enumeração contida no § 1º do art. 14 é meramente exemplificativa) deverá estar acompanhada da estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar a sua vigência e nos dois exercícios seguintes.
Pela redação do artigo 14 da LC nº 101/00, qualquer benefício que implique redução de receita demanda a necessidade de estimativa do impacto orçamentário-financeiro. Além disso, para que se enquadrem nos termos da LRF, cada governante deverá demonstrar que a renúncia de receita foi considerada na elaboração da Lei Orçamentária Anual – LOA, no momento das previsões de receita, sendo com ela compatível, e que não afetará as metas previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. Alternativamente, o governante poderá demonstrar que a renúncia de receita será compensada, indicando quais medidas serão adotadas nesse sentido.
A compensação da renúncia (ver Anexo – Governo do Estado de Pernambuco) compreende medidas de aumento de receita decorrente da elevação de alíquotas, de ampliação da base de cálculo e de majoração ou criação de tributo ou contribuição. Nesse caso, o ato de concessão que implique em renúncia só entra em vigor quando estiver assegurada a compensação pelo aumento de receita. A exceção contemplada no inciso II do § 3º, diz respeito à remissão de débitos referentes a tributos inscritos em dívida ativa de valor irrisório, no qual os custos de cobrança em ação de execução judicial sejam mais onerosos à Fazenda Pública que o valor a ser cobrado. Esses cancelamentos de débitos não se caracterizam como renúncia fiscal.
Assim, as renúncias fiscais apenas poderão ocorrer se houver uma compensação do crédito renunciado, ou, então, se for demonstrado que as metas fiscais pretendidas serão alcançadas, ainda que ocorra a renúncia da receita, incidindo, dessa forma, maiores exigências sobre o administrador público quanto à arrecadação tributária.
Para que possa ser elaborado o cálculo da renúncia fiscal de um empreendimento que ainda não existe e que será instalado no Estado deverá ser avaliado, junto ao responsável pretendente, qual a estimativa de produção e qual a geração de receita decorrente, para então poder ser estimado o fluxo da renúncia ao longo do período analisado. A metodologia de cálculo deverá ser efetuada observando-se o disposto no artigo 14 da LRF e estar de acordo com as especificidades dos tributos de competência de cada ente da Federação. Isso significa, que não pode o Poder Tributante simplesmente renunciar a receita sem demonstrar tecnicamente que aquele ato não acarretará qualquer prejuízo às finanças públicas local ou estadual. Enaltecendo o propósito de todo o artigo 14, ora em evidência, afirma, categoricamente, o artigo 66 e seu parágrafo único, da Lei nº 9.995/00 – Lei de Diretrizes Orçamentárias da União:
Art. 66. A lei ou medida provisória que conceda ou amplie incentivo ou benefício de natureza tributária só será aprovada se atendidas as exigências do art. 14 da LC 101/00.
Parágrafo único. Aplica-se à lei ou medida provisória que conceda ou amplie incentivo ou benefício de natureza financeira as mesmas exigências referidas no caput, podendo a compensação, alternativamente, dar-se mediante cancelamento, pelo mesmo período, de despesa em valor equivalente
ATRAÇÃO DE INVESTIMENTOS
Se por um lado, como já exposto no tópico supra, o instituto contido no artigo 14 é moralizador, uma vez que impede ações descabidas do Poder Público, por outro, reside no citado artigo, um conteúdo limitador. Se antes do advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, a concessão de benefícios podia ser utilizada indistintamente na busca de crescimento dos Estados, hoje, tal prática não é mais tão simples. Resta aos administradores públicos conseguir identificar o melhor caminho para promover o crescimento e o desenvolvimento de suas regiões, sem, contudo, abusar das concessões.
Seguro que não é tarefa fácil. Antes de qualquer coisa, a Lei de Responsabilidade Fiscal obriga o administrador a elaborar planejamentos de curto e longo prazo, almejando enquadrar-se nos requisitos da lei. Apesar de vincular requisitos para a concessão, o artigo 14 privilegia o administrador público que consegue elaborar e executar seus projetos. Aquele que abraça a administração como profissão deve entender que a excelência no agir consiste também em ser capaz de prever. A LRF, na realidade, prima pela capacidade de planejamento e pela transparência no trabalho. A busca da transparência na gestão fiscal é um dos elementos fundamentais para a manutenção do equilíbrio das contas públicas e principal instrumento de controle social, pois possibilita o acesso público a dados concisos e substanciais das contas públicas, permitindo que os mecanismos de mercado e o processo político sirvam como instrumento de controle e punição dos governantes que não agirem de maneira correta.”. Isso porque o desequilíbrio financeiro impede que o Estado atue de maneira adequada na realização de suas responsabilidades sociais, desviando verbas destinadas aos programas básicos para o pagamento de juros e demais encargos financeiros.
É fácil perceber que a atração de investimentos dar-se-á, primeiramente, pela consistência de contas apresentada pelo órgão público. Assim, faz-se mister que o empenho na manutenção do equilíbrio orçamentário seja notório.
O artigo 14 não impede a concessão dos benefícios, mas sim de privilégios e vantagens que distorcem o caráter público da ferramenta. Os elementos necessários para a viabilização do incentivo fiscal são inerentes a uma boa administração. Além disso, há inúmeras ações de promoção de investimento que podem ser assumidas pelo administrador em consonância com a LRF, a saber:
Vale ressaltar que além da transparência nas contas, apresentação de contas de impacto da renúncia de receita e demais requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, é conditio sine qua non que as condições de infra-estrutura da região que almeja atrair investimentos apresentem viabilidade para sua implantação. Possibilidade de escoar a produção com facilidade, com construção e manutenção de estradas, portos, aquedutos, facilitando o contato com o mercado consumidor é um dos fatores estruturais que influencia na escolha da região em que será criado novo empreendimento. As condições sociais são também relevantes: uma população com nível educacional elevado, por exemplo, é garantia de mão-de-obra qualificada.
ESTUDO DE CASO (CASO FORD-BAHIA)
Anteriormente à Lei de Responsabilidade Fiscal, no ano de 1997, o governo decidiu direcionar um Regime Automotivo Especial para regiões menos desenvolvidas (Norte, Nordeste e Centro-Oeste), com o objetivo de promover o crescimento econômico destas regiões. Segundo a lei que o instituiu, as montadoras que se instalassem naquelas regiões teriam:
Em resposta a essa política deliberada de estímulo à descentralização, novas montadoras, além das já existentes, decidiram aderir ao Regime Automotivo Especial, fato que possibilitaria elevar a produção nacional de veículos em mais de 2,5 milhões de unidades no final do ano 2000 e desenhar uma nova configuração espacial da indústria automotiva no país, com algumas regiões consolidando-se como pólos automotivos nacionais e outras caracterizando-se como pólos regionais emergentes. Com a implantação do Regime Automotivo Especial voltado para regiões menos desenvolvidas, surgiu a oportunidade do estabelecimento de montadoras nos estados nordestinos.
A Bahia foi escolhida para implantação do Projeto Amazon da Ford, entre outros fatores, devido ao conjunto de benefícios fiscais e financeiros oferecidos, a possibilidade do Governo do Estado realizar obras complementares de infra-estrutura necessária à operacionalização do projeto, notadamente na construção do porto em Aratu, e a localização estratégica do estado frente aos mercados nacionais e internacionais. Para que a montadora Ford se instalasse na Bahia foi necessária uma alteração na Lei 9.440/97, que estabeleceu o regime automotivo especial, estendendo o prazo de adesão das montadoras.
Inúmeras críticas foram feitas ao processo de negociação entre a Ford e o Governo do Estado da Bahia. Muitos afirmaram que o pacote de benefícios extrapolava o limite do razoável. Segundo o Sindicato dos metalúrgicos baiano o verdadeiro custo da disputa para tirar a fábrica do Rio Grande do Sul vem sendo revelado aos poucos, porque o processo não foi claro. Ainda segundo o sindicato, o que se sabe é que do BNDES foram emprestados cerca de 700 milhões de reais a juros subsidiados. O governo do Estado deu isenção total de ICMS e comprometeu-se a financiar até 12% do faturamento bruto da empresa como capital de giro. O prazo do financiamento é de quinze anos, com carência de dez para começar a pagar, e amortização em doze anos. Mas os incentivos não param por aí. O governo baiano se encarregou de financiar investimentos fixos e despesas com implantação do projeto pelo prazo de quinze anos (com taxa de juros de 6% ao ano, sem atualização monetária) e despesas com pesquisa e desenvolvimento de produtos. “A Ford é uma grande estatal”, diz o presidente do Sindicato dos Metalúrgicos da Bahia, Aurino Nascimento Filho.
Apontam ainda a falta de contrapartidas como outro grande defeito da negociação. Nos contratos conhecidos entre a Ford e o governo do Estado não há nenhuma exigência de transferência de tecnologia, formação, nível salarial e geração de empregos.
O caso Ford-Bahia é exemplo típico de Guerra Fiscal, que consiste em estratégia de incentivos que visa à atração de novos investimentos para estados menos desenvolvidos. Ela tem sido utilizada por quase a totalidade das Unidades Federativas. Em um primeiro momento poderia se concluir que os resultados seriam benéficos para a população do estado que concede os benefícios. Porém ela tem inserido distorções no sistema tributário. A anistia tributária por ela induzida faz com que estados e municípios se tornem cada vez mais dependentes de recursos transferidos pelo governo central, levando com isto a uma redução da base tributária do País como um todo. Isto indica que poderá haver no futuro: a) aumentos dos tributos para os que não gozam das isenções, a fim de fazer frente às despesas governamentais; b) uma redução na oferta dos bens públicos.
O papel da Lei de Responsabilidade Fiscal é justamente o de limitar os abusos, eivando de ética os processos de atração de investimento. As inúmeras controvérsias em relação ao caso da Ford decorrem, sobretudo da falta de transparência durante as negociações. Transparência essa que é de fundamental importância para a efetiva realização dos preceitos da lei. Mas, não basta somente legislar. É importantíssimo fiscalizar. a concessão dos incentivos, para que os verdadeiros objetivos, que primam sempre pelo bem da coletividade, sejam alcançados. In casu, uma fiscalização rigorosa deve ser empreendida na análise dos dados relativos à renúncia de receita. É necessário não só que os dados sejam apresentados, mas que sejam analisados a fundo. Faz-se válida a inserção de trecho do livro Lei de Responsabilidade Fiscal, coordenado pelo professor Flávio Régis Xavier de Moura e Castro: “Os benefícios concedidos pelo Poder Público deverão ser objeto de controle, pelo qual verificar-se-á a eficiência, eficácia e economicidade das renúncias, bem como o benefício socioeconômico delas resultantes”.
CONCLUSÃO
A concessão de renúncias fiscais é ação que causa profundo impacto no equilíbrio das contas públicas. Sua efetivação não pode dar-se sem controle. Alguns enxergam na Lei de Responsabilidade Fiscal apenas um conteúdo limitador, obstativo da realização de investimentos, impeditivo da autonomia dos órgãos.
Na realidade, não está vedada a concessão de benefícios, medida que resultaria radical e arbitrária. O que a LRF faz é controlar essa cessão. Não há administração pública nem privada desprovida de ferramentas que possibilitem o conhecimento pleno de todos os fatores que a envolvem. O preenchimento de requisitos para a renúncia de receita, se à primeira vista parece mais um entrave burocrático e sem sentido, faz-se necessário, principalmente em um país cujo histórico de ética administrativa não é dos mais ilibados.
O objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal é nobre e seu conteúdo deve ser encarado muito mais como saneador dos absurdos que já permearam a história recente do País. A LRF, em especial o artigo 14, constitui ferramenta significativa de orientação. Instrumento destinado a ajudar aos governantes a gerir os recursos públicos, a Lei de Responsabilidade é capaz de prevenir riscos de investimentos inadequados e minimizar impactos porventura negativos. Erradicar atitudes vis como a concessão de incentivos com vistas à enriquecimento pessoal é objetivo que pode ser alcançado pela LRF.A renúncia de receita é instituto demasiado sério e deve ser pautada pela ética, responsabilidade, transparência, planejamento e publicidade. Nesse sentido, extremamente importante a existência do artigo 14.
Segundo o economista inglês John Maynard Keynes (1883-1946), a dificuldade real em mudar uma empresa repousa não no desenvolvimento de novas idéias, mas em conseguir escapar das antigas. No caso do Brasil, para sanear uma história eivada de desvios, obscuridade, contradições é preciso empenho excepcional de todos os membros da sociedade. A Lei de Responsabilidade Fiscal é um incentivo não só para moralizar, bem como para promover medidas cada vez mais criativas para a atração de investimentos, sempre visando ao bem da coletividade.
A referida legislação impõe um esforço adaptativo de todos os núcleos de gestão. Torna-se necessário que gestores, ordenadores de despesas, técnicos assessores, intérpretes e aplicadores da lei empenhem-se na operacionalização das determinações legais, fazendo com que a pretendida mudança não se torne letra morta e torne-se comportamental, efetiva e vivenciada verdadeiramente por seus executores, no sentido de que a prática da moralidade e da legalidade constituem-se as mais sólidas vigas da democracia brasileira.
Objetiva-se a adequação administrativa que priorize a imposição de controle e sanções aos governantes, permitindo uma maior visibilidade dos atos orçamentários na gestão fiscal contribuindo para o fortalecimento da correta administração pública financeira, com a conseqüente melhoria do poder de gasto.
Trata-se do instrumento capaz de fortalecer o controle da gestão fiscal, das leis orçamentárias, de mecanismos de aferição, limitação e recondução da despesa e da dívida pública, dos instrumentos de transparência, controle e fiscalização, através da instituição de critérios mais rígidos quanto a receitas e despesas, com o estabelecimento de condições restritivas para concessão ou ampliação de incentivos ou benefícios de natureza tributária e financeira que importem renúncia de receita.
Para que o administrador público possa renunciar ao ingresso de receita na Fazenda Pública estadual ou municipal deve observar os ditames impostos pela LRF, sob pena de sofrer imputação de sanção administrativa. Para a concessão do benefício, não é demais. A LRF ao exigir que o sujeito ativo tributário demonstre o impacto orçamentário-financeiro que a renúncia venha a causar, gera para o Poder Tributante o dever de bem gerenciar a sua administração.
Os seus objetivos são proeminentes: evitar a concessão de vantagens e privilégios inconstitucionais, que inspiram a descontinuidade administrativa.. Pode-se afirmar que mesmo não sendo ainda uma realidade plena, os mecanismos de ajuste das contas públicas no Brasil estão agora delimitados. Cabe aos administradores públicos cumprir à Lei.
É claro que também há críticas a serem feitas. Ressalte-se a necessidade premente de consolidação e aprovação de uma Reforma Tributária. Segundo Rui de Brito Alves, a reforma tributária tem de estar atrelada, a um novo redimensionamento da atividade estatal, dando-se atenção não só ao aspecto da receita tributária, mas também ao controle dos gastos públicos e de uma melhor gestão destes recursos, em consonância com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Além da Reforma Tributária, necessitar-se-ia de uma arrojada política de administração tributária nos três níveis de governo, porquanto a eficiência de um sistema tributário não pode ser alcançada simplesmente com a extinção de tributos existentes ou criação de novos impostos, aumentos de alíquotas ou diminuição dos prazos de recolhimentos.
Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal não parece ser, por si só, suficiente para eliminar a guerra fiscal, pois os governantes poderão reduzir outras despesas, a fim de fazer frente às impostas pela atração de novas plantas industriais com a justificativa de que a implantação destas empresas trará melhor qualidade de vida à população. Este é um fato parcialmente verdadeiro, pois estes cortes nas despesas poderiam ocorrer via redução dos serviços prestados pelo estado como: saúde, educação, segurança e outros que igualmente já estão sendo oferecidos em condições na maioria das vezes precárias, e que se piorarem ainda mais, levam consigo qualquer presunção de melhoria na qualidade de vida da população.
A solução reside na implantação de reformas profundas, mas em seu terceiro ano de existência, com certeza, a Lei de Responsabilidade Fiscal representou uma luz em um caminho que já parecia perdido.
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(*) CAROLINE DE MELO LOPES – Estudante do 10º Período de Direito da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais - Email: correiocarol@hotmail.com