Ano IV Nº 29 - Novembro de 1999
O REGISTRO DE IMÓVEIS E O CADASTRO
Ridalvo Machado de Arruda
Procurador do INCRA/PB
A Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, republicada com as alterações das Leis nºs 6.140, de 28-11-1974, e 6.216, de 30-6-1975, entrou em vigor em 1º de janeiro de 1976, abrangendo apenas os registros de que tratam as leis civis, a saber, registro civil de pessoas naturais e jurídicas, registro de títulos e documentos, e registro de imóveis. O Registro Público tem por escopo constituir formalidades para a validade do ato em si mesmo, ou apenas para sua eficácia perante terceiros.
No Brasil, a história da propriedade imobiliária remonta ao seu descobrimento, em 1500. A Coroa portuguesa, detentora do domínio de todas as terras brasileiras, transferiu mediante doações várias porções ao domínio privado, como forma de incentivar a ocupação do solo descoberto, tudo sob a égide das Ordenações do Reino. Instituiu-se, assim, a sesmaria, área medindo dez léguas, cujo titular eram os capitães donatários, os quais poderiam doá-la a quem pretendesse cultivá-la. O não-uso da terra doada implicaria sua restituição à Coroa: eram as assim chamadas terras devolutas.
As Ordenações do Reino foram o primeiro sistema jurídico introduzido no Brasil que previa, entre outras coisas, atos registrais a cargo do Tabellião, os quais eram nomeados pelo Rei (Livro II, tít. XLV, § 15). Inexistia, porém, um sistema geral de registros públicos.
A Lei nº 601, de 18-9-1850, considerada a primeira lei de terras brasileira, discriminou os bens do domínio público do particular, criando o registro paroquial das terras possuídas pelo Império e obrigando os proprietários rurais a registrarem suas terras. O Registro do Vigário, como ficou conhecido, tinha efeito meramente declaratório, reconhecendo-se a posse sobre o imóvel, não atribuindo ao posseiro o "ius in re". Implantou-se, assim, ainda que parcial, um sistema de cadastro de imóveis rurais, que só veio a ter sua praticidade plena a partir do advento da Lei nº 5.868, de 12-12-72, regulamentada pelo Decreto nº 72.106, de 18-4-1973, que criou o Sistema Nacional de Cadastro Rural, mesmo assim, de cunho ainda declarativo.
Costa Porto, citado por Maria Helena Diniz, na obra Sistemas de Registros de Imóveis, Saraiva, 1992, apresenta o quadro fundiário do Brasil, entre os anos de 1822 e 1850, do seguinte modo:
a) terras não distribuídas, ou que, concedidas a terceiros, haviam voltado ao Estado - chamadas, genericamente, devolutas, com visível impropriedade, pois devoluto, a rigor, se devia considerar o solo que, dado a particulares, fora devolvido ao poder público, tornando ao senhor primitivo;
b) terras dadas regularmente de sesmaria, e cujos beneficiários, tendo satisfeito a todas as condições e exigências legais, lhe haviam adquirido o domínio pleno, assegurado pela norma do art. 179, XXII, da Constituição de 25 de março de 1824;
c) terras dadas de sesmaria, cujos titulares não haviam atendido às exigências da lei, perdendo assim o direito à data, figurando como "sesmeiros não legítimos" e
d) áreas simplesmente ocupadas por pessoas sem nenhum título, situação de fato, a rigor intrusos, apenas amparados pelo princípio romano do melior est conditio possidentis.
e)
Com a finalidade de inscrever hipotecas, em 21-10-1843 foi instituído o "Regime Hipotecário", pela Lei Orçamentária n. 317, que, posteriormente, foi transformado em "Registro Geral" pela Lei nº 1.237, de 24-9-1864, regulamentada pelo Decreto 3.453, de 26-4-1865. Esta Lei trouxe significativos avanços no sistema registral brasileiro, pois veio, entre outras coisas, instituir o registro de imóveis por ato inter vivos e a constituição dos ônus reais (art. 7º); declarar que a transmissão não se operava a respeito de terceiros, senão pela transcrição e desde a sua data, e que esta não induziria a prova de domínio; exigir a escritura pública como da substância do contrato e sua inscrição no registro, para valer contra terceiros; instituir a prenotação e enumerar, taxativamente, os ônus reais, sujeitando-os à transcrição.
Em 31-5-1890, foi instituído o Registro Torrens, pelo Decreto nº 451-B, que foi regulamentado pelo Decreto nº 955-A, de 5-11-1890. O Decreto nº 451-B, em seu art. 75, já falava em matrícula, cuja denominação a Lei nº 6.015/73 adotou para o assentamento do imóvel com suas características.
Com o advento do Código Civil Brasileiro, em 1917, o registro público transformou-se numa instituição pública com a função de operar a transmissão do domínio, por ser considerado um dos meios aquisitivos da propriedade. O Código Civil dedicou a Seção VI do Capítulo XI do Título III do Livro II - Do Direito das Coisas - ao Registro de Imóveis (arts. 856 a 862).
Seguiram-se ao Código Civil o Decreto 12.342, de 3-1-1917, instruindo sobre a execução dos atos dos Registros, a Lei 4.827, de 7-2-1924 e o Decreto18.527, de 10-12-1928. Em 9 de novembro de 1939 foi editado o Decreto n. 4.857, modificado pelo Decreto n. 5.318, de 26-2-1940, que dispôs sobre a execução dos serviços concernentes aos registros públicos estabelecidos pelo Código Civil, que vigorou até o advento da Lei 6.015/73.
Em 31 de dezembro de 1973 foi publicada a Lei nº 6.015, republicada com as alterações das Leis nºs 6.140, de 28-11-1974, e 6.216, de 30-6-1975, que entrou em vigor em 1º de janeiro de 1976. O Título V, dessa Lei, trata especificamente do Registro de Imóveis.
No Direito brasileiro, os negócios jurídicos, por si sós, não transferem o domínio do bem imóvel, sendo imprescindível o registro do ato translativo de propriedade na circunscrição imobiliária competente. Entretanto, diferentemente do sistema germânico, o sistema registral brasileiro tem presunção juris tantum, estando, por isso mesmo, sujeito a nulidades por provas em contrário, que demonstrem a venda a non domino em que se baseou o registro, salvo a inscrição no Registro Torrens.
Atualmente, segundo Maria Helena Diniz, ainda no estudo mencionado, a situação fundiária do Brasil se apresenta do seguinte modo:
a) Terras particulares, cujos títulos foram devidamente transcritos pelos seus proprietários no registro imobiliário.
b) Terras devolutas, pertencentes aos Estados ou à União, nas áreas reservadas (faixas de fronteira etc.) que, ainda, não são objeto de registro.
c) Terras sem dono, que não são de particular, por não terem título transcrito, nem dos Estados, nem da União, por estarem na posse de alguém em razão de título legítimo anterior ao Código Civil. Segundo Décio Antônio Erpen e João Pedro Lamana Paiva, atualmente "cerca de 40% das propriedades ocupadas, com situação jurídica consolidada, não são tituladas" (Panorama histórico do Registro de Imóveis no Brasil, Estudos de Direito Registral Imobiliário, XXIV Encontro de Oficiais de Registro de Imóveis do Brasil - Belo Horizonte - MG/1997, IRIB, Org. Sérgio Jacomino, Ed. safE).
O registro dos bens imóveis e de direitos a eles relativos, visa à garantia de autenticidade, segurança e eficácia dos assentos de atos jurídicos inter vivos ou mortis causa, constitutivos, declaratórios, translativos e extintivos de direitos reais, preservando-lhe a confiabilidade, bem como a simples validade em relação a terceiros, ou a sua mera disponibilidade. O profissional do direito, dotado de fé pública, a quem é delegado o exercício da atividade de registro, cujo ingresso no serviço registral se dá mediante concurso público de provas e títulos, denomina-se oficial de registro, ou registrador. O notário, ou tabelião, é a pessoa que exerce a atividade notarial, que compreende a lavratura de escrituras e procurações públicas, reconhecimentos de firmas, autenticação de cópias. Para o desempenho de suas funções, tanto o notário como o registrador podem contratar escreventes, que os poderão auxiliar nos atos que lhes forem autorizados a praticar. De acordo com a Lei 8.935, de 21-11-1994, foi abolido o uso do termo cartório para designar o local onde se concentram os atos próprios dos tabeliães e oficiais do registro; foi substituído por serviço notarial e serviço registral.
No Registro de Imóveis são feitos a Matrícula, o Registro e a Averbação de atos referentes a imóveis ou a direitos a eles relacionados. Na designação genérica de REGISTRO estão abrangidas a transcrição e a inscrição de que tratam a lei civil, portanto, atualmente qualquer ato que venha a transferir domínio ou instituir ônus reais, será objeto de registro, e não mais de transcrição ou inscrição, respectivamente, como era no sistema anterior.
A matrícula é um ato cadastral, realizado pelo Registro de Imóveis, que visa à perfeita identificação de um imóvel, caracterizando-o e confrontando-o, conferindo-lhe um número de ordem pelo qual será identificado, sem criar, conferir ou modificar direitos.
A professora e jurista Maria Helena Diniz, na obra citada, entende que a sua finalidade é a constituição de um registro fundiário, de modo que, completada a matrícula de todos os bens imóveis situados no Brasil, ter-se-á um cadastro geral da propriedade imobiliária. É um ato de registro (em sentido lato), até por que "matrícula" significa uma inscrição inicial.
São requisitos da matrícula (art. 176, § 1º, I) o número de ordem ad infinitum; a data da matrícula; a identificação detalhada do imóvel (características, confrontações, localização, área e denominação, se rural ou logradouro e número, se urbano, sua designação cadastral, se houver; nome, domicílio e nacionalidade do proprietário, estado civil (se casado, consignar o nome do cônjuge e o regime de bens), profissão, CPF e RG, se pessoa física ou sede social e CNPJ, se pessoa jurídica.
Cada matrícula corresponderá a um único imóvel e cada imóvel terá a sua própria matrícula (fólio real). No sistema registral anterior, admitia-se a transcrição referente a mais de um imóvel sob o mesmo número de ordem.
A matrícula será efetuada por ocasião do primeiro registro, mediante os elementos constantes do título apresentado e do registro anterior nele mencionado. Aí, a meu ver, começam os problemas atinentes à perfeita individualização do imóvel. Com efeito, devendo a matrícula ser feita a partir dos elementos constantes do título que é levado a registro, comparado com os que constam do registro anterior, muitas falhas descritivas podem passar despercebidas, até por que, estando de conformidade com essa única exigência, não estaria o registrador obrigado a questionar sobre a situação física do imóvel, muito mais indagar se a área do imóvel poderia ser localizada geograficamente(!). A jurisprudência registral administrativa tem entendido que as exigências para a matrícula devem ser mitigadas, se pela descrição constante do título e do registro anterior, ainda que pobre e imprecisa, possa identificar-se o imóvel. A situação fica ainda pior, se levarmos em consideração que no sistema anterior, admitia-se a transcrição de mais de um imóvel sob o mesmo número de ordem, acarretando sérios problemas quanto a descrição dos imóveis.
Essa é uma das razões pela qual o Registro de Imóveis ainda não pode ser considerado um cadastro fundiário do País, embora possamos dizer que se trata de um cadastro jurídico dos imóveis. A descrição detalhada, tecnicamente aprimorada, dos imóveis submetidos a registro, com a elaboração de memoriais descritivos, mapas etc., poderia instituir o cadastro físico nos serviços registrais. Entretanto, essa providência tem encontrado certa dificuldade devido ao custo a que se submeteriam os particulares, para terem o levantamento físico de suas áreas, principalmente se rurais, os quais, para essa finalidade, serão obrigados a contratar profissionais especializados, tais como engenheiros agrônomos, cartógrafos, geógrafos, até mesmo, ou indispensavelmente, serviços de aerofotogrametria e a utilização do GPS.
De qualquer modo, a criação de um cadastro que atenda à realidade fundiária do Brasil é inevitável e urgente. Temos observado no INCRA a grande distorção existente entre o que consta dos livros imobiliários e a realidade do campo. Em quase 100% dos levantamentos de área efetuados pelo INCRA a área registrada difere da área efetivamente medida. Essa distorção cria uma situação esdrúxula, atribuindo ao Brasil um território fantasma, existente apenas nas inscrições tabulares dos serviços registrais.
O cadastro oferece muitas vantagens. Socorrendo-me dos ensinamentos do saudoso Afrânio de Carvalho, podemos relacionar as seguintes: "a) dá a posição física dos imóveis, evitando questões derivadas da incerteza das linhas que os configuram; b) cria uma base para a imposição tributária sobre os imóveis; c) facilita o loteamento dos latifúndios e a união dos minifúndios; d) favorece tanto a assistência financeira, mormente o crédito hipotecário, como a assistência técnica aos imóveis rurais; e) permite o planejamento da eletrificação rural pelo conhecimento prévio dos imóveis; indica o melhor traçado de estradas e a melhor localização de barragens hidrelétricas; g) auxilia o levantamento da carta geral do país", acrescente-se a tudo isso que a propriedade inscrita no Registro imobiliário, se este fosse organizado com base cadastral real, gozaria da presunção absoluta de domínio, bem como proporcionaria o planejamento racional da reforma agrária a partir das áreas já referidas nos títulos de domínio.
O Registro Torrens, embora em desuso, nos dá uma pálida referência ao cadastro. Desse instituto poderíamos tirar alguns procedimentos para criação do cadastro imobiliário, tais como o memorial descritivo do imóvel, sua planta com variáveis entre 1:500m e 1:5.000, empregando-se para a sua confecção o GPS e/ou a aerofogrametria, devendo os pontos de referência serem fixados, com marcos especiais, ligados a pontos certos e estáveis nas sedes dos imóveis rurais, de maneira que a planta possa incorporar-se à carta geral cadastral. Vale ressaltar que o Registro Torrens dá verdadeira função cadastral ao Registro Imobiliário.
Há notícia de que o município e o Estado de São Paulo possuem o levantamento aerofotogramétrico de suas superfícies. Na comarca de Franca, Estado de São Paulo, está sendo feito, a título de experiência, o levantamento aerofotogramétrico dos imóveis rurais, que permitirá a sua identificação representação gráfica.
Como o cadastro poderia ser instituído no sistema registral é que é o problema. Poder-se-ia concentrar o cadastro nos Registros Imobiliários, exigindo de todo o proprietário que procedesse ao levantamento da situação física de seus imóveis (urbanos ou rurais, com emprego das técnicas topográficas. Ou criar-se-ia um cadastro multifinalitário, num banco de dados centralizador, obtidos a partir de levantamentos efetuados pelos órgãos de terra dos Estados ou das Prefeituras, para o qual convergiriam todos aqueles que pretendessem acessar alguma informação relacionada à situação física de imóveis? As hipóteses podem ser várias, mas a solução é única. Somente mediante lei federal, vinculando o cadastramento dos imóveis - quer urbanos ou rurais, pois o cadastro tem que ser amplo - aos atos registrários, é que tornaria viável a implantação de um cadastro ideal no Brasil.
Esperamos que o debate seja suscitado com mais proficiência, para encontrarmos, se não uma solução, um caminho convergente para a criação de um verdadeiro e eficaz cadastro de imóveis no Brasil.
